III SA/Wa 2427/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Sędziowie Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2006 r. P. P. - Skarżący w rozpatrywanej sprawie, zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o rozłożenie należności głównej w kwocie 8.743,64 zł na raty oraz o umorzenie odsetek i kosztów upomnienia w całości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych, przytaczając treść art. 28 ust. 2-3a i 4 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365), powoływanego dalej jako "rozporządzenie MGPiPS", wyjaśnił, że nie jest zobowiązany do umorzenia samych odsetek. Obowiązek taki ciąży na nim tylko w przypadku, gdy umorzeniu podlega należność główna. Wskazał, iż okoliczności sprawy nie uzasadniają umorzenia należności z tytułu odsetek oraz kosztów upomnienia. Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości, co do której wszczęto procedurę w celu obciążenia jej hipoteką przymusową. Dodatkowo Skarżący osiąga dochód z umowy za pracę w wysokości średnio 1.242,09 zł. W dniu 9 marca 2006 r. dokonano zajęcia wynagrodzenia za pracę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił ponadto, że prowadzenie działalności gospodarczej wiąże się z ryzykiem ponoszenia strat. Niezależnie zaś od wyników finansowych na przedsiębiorcy ciąży ustawowy obowiązek odprowadzania składek. Pismem z dnia [...] maja 2006 r. Skarżący zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - "Prezes ZUS") z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku zarzucił, iż decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Skarżący podkreślił, że nie stać go na uregulowanie zaległych składek. Zwrócił uwagę, iż w toku postępowania przedłożył stosowne dokumenty potwierdzające wysokość ponoszonych przez siebie wydatków oraz zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia. Tymczasem Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał oceny jego sytuacji materialnej na dzień wydania decyzji. Nie przeanalizował również skutków, jakie spowoduje przymusowe wyegzekwowanie należności. Skarżący podniósł ponadto, iż w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, w jaki sposób przepis art. 28 u.s.u.s. odnosi się do jego osoby, w szczególności jego pkt 3 i 5. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję Prezes ZUS wskazał, że decyzja o umorzeniu należności ma charakter uznaniowy i dotyczy sytuacji wyjątkowych mieszczących się w granicach przesłanek ustawowych. Niemniej nawet ich wystąpienie nie obliguje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do umorzenia zaległości. Dodał, że decyzja w tym zakresie podejmowana jest w oparciu o wszystkie okoliczności konkretnej sprawy, również w kontekście stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Podkreślił, iż w przypadku Skarżącego istnieje majątek, z którego można wyegzekwować zadłużenie. Skarżący jest bowiem współwłaścicielem nieruchomości, co do której wszczęto procedurę w celu obciążenia jej hipoteką przymusową. Dodatkowo osiąga dochód z umowy za pracę, podobnie jak jego żona, która otrzymuje z tego tytułu średnio 1.855,74 zł brutto. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił, iż odmawiając umorzenia należności Zakład Ubezpieczeń Społecznych oparł się na wybranych tylko okolicznościach stanu faktycznego sprawy. Nie uwzględnił mianowicie tego, że wysokość wynagrodzenia Skarżącego uzależniona jest od przepracowanych nadgodzin oraz tego, iż jest on zatrudniony na czas określony, tj. do dnia 30 czerwca 2006 r. Dodatkowo dyrektor gimnazjum nie przewiduje podpisania kolejnej umowy o pracę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych pominął również wysokość wydatków ponoszonych na utrzymanie czteroosobowej rodziny. Skarżący zwrócił uwagę, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w G. umorzył mu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 4.049,50 zł z uwagi na złą sytuację finansową. Nadmienił także, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Skarżącego. Skarżący podniósł ponadto, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wziął pod uwagę rzeczywistej wartości nieruchomości, o której mowa w zaskarżonej decyzji. Nie rozważył poza tym jaka jest możliwość jej zbycia. Tymczasem położenie tej nieruchomości jest, w ocenie Skarżącego, mało atrakcyjne, co oznacza, że nie uzyska on z jej sprzedaży wysokiej kwoty. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Do skargi dołączył zaskarżone decyzje, pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. dotyczące podjęcia negocjacji w sprawie ratalnej spłaty zadłużenia, postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2003 r. umarzającą należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. określającą wysokość należności z tytułu nieopłaconych składek i odwołanie od tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS, wnosząc o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W dniu [...] grudnia 2006 r. wpłynęło do Sądu pismo Skarżącego, stanowiące odpowiedź na doręczoną mu odpowiedź Prezesa ZUS na skargę. W piśmie tym powtórzył argumentację zawartą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Stosownie do art. 32 u.s.u.s., do składek na ubezpieczenia zdrowotne, m.in. w zakresie stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Natomiast w myśl art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Art. 28 ust. 2 u.s.u.s. określa, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano ponadto możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia MGPiPS. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, czy także w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz przepisy rozporządzenia MGPiPS, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym nie ma obowiązku umorzenia zaległych składek. Zakład nie ma także obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., czy też w rozporządzeniu MGPiPS, tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Decyzja o umorzeniu (albo o odmowie umorzenia) należności z tytułu składek ma zatem charakter uznaniowy. Oznacza to, iż do organu orzekającego należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Organ ten dysponuje pewnym marginesem swobody w odniesieniu do zaistniałej w danej sprawie sytuacji faktycznej. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia należności dysponuje w tym przypadku Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może, ale nie musi przychylić się do pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie należności. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca. Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Badając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów, Sąd nie stwierdził, aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Wydanie decyzji poprzedzone było postępowaniem zmierzającym do ustalenia sytuacji materialnej Skarżącego. Organy orzekające wzięły pod uwagę zgromadzone w tym zakresie w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Okoliczność, iż dokonana przez organy ocena odbiega od samooceny dokonanej przez Skarżącego nie świadczy, iż ocena ta jest dowolna. Zdaniem Sądu, organy orzekające prawidłowo uznały, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Oceny tej nie może zmienić powoływany przez Skarżącego fakt wydania w dniu [...]lutego 2006 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Stosownie bowiem do art. 61 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.) w razie umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 wszczęcie ponownej egzekucji może nastąpić wówczas, gdy zostanie ujawniony majątek lub źródła dochodu zobowiązanego przewyższające kwotę wydatków egzekucyjnych. Natomiast umorzenie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. postępowania egzekucyjnego wszczętego w dniu [...] marca 2006 r. we własnym zakresie przez działającego w charakterze organu egzekucyjnego Dyrektora Oddziału ZUS w S. nastąpiło ze względów proceduralnych dotyczących nieprawidłowego wystawienia tytułu wykonawczego. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ sytuacji innych niż wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W świetle tego przepisu nieściągalność należności z tytułu składek związana jest generalnie z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania. W kontekście przesłanek sformułowanych w tym przepisie organy wskazały na fakt uzyskiwania przez Skarżącego i jego żonę dochodów z tytułu wynagrodzenia za pracę oraz okoliczność i jest on współwłaścicielem, na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej, zabudowanej działki gruntu. Powyższe ustalenia wykluczyły możliwość uznania należności Skarżącego za całkowicie nieściągalne, jak również miały wpływ na ocenę zasadności umorzenia należności z tytułu składek, w oparciu o przepisy rozporządzenia MGPiPS. Skarżący domagając się umorzenia odsetek od należności z tytułu składek wskazał na swoją trudną sytuację materialną oraz związany z tym brak środków finansowych pozwalających na ich zapłacenie. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie negowano faktu, że Skarżący znajduje się w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej. Uzasadniając decyzję wskazano jednak również na inne okoliczności, którymi kierowano się wydając rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia odsetek od należności z tytułu składek. W sytuacji, gdy jak ustalono, Skarżący i jego żona osiągają stałe, miesięczne dochody, dysponując przy tym majątkiem w postaci działki gruntu, w stosunku do którego może być skierowana egzekucja, to dokonanej przez organy oceny nie można uznać za dowolną. Ponadto należy wskazać, iż ważny interes osoby zobowiązanej powinien być w każdym przypadku konfrontowany z interesem ogólnospołecznym, biorąc choćby pod uwagę przeznaczenie składek, na co również wskazuje organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego, przewidzianego w art. 28 u.s.u.s., a w konsekwencji wydanemu rozstrzygnięciu nie można postawić zarzutu dowolności. Wprawdzie organy obu instancji nie wywiązały się z obowiązku nałożonego na nie na mocy art. 10 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem, organy administracji publicznej są zobowiązane zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, niemniej w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Jednocześnie, odnosząc się do podnoszonej przez Skarżącego okoliczności, iż jest on zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas określony, należy wskazać, iż organy wydając decyzje miały obowiązek wzięcia pod uwagę sytuacji Skarżącego, ustalonej w toku postępowania, w okresie poprzedzającym bezpośrednio wydanie decyzji. Dotyczy to również wysokości uzyskiwanych przez Skarżącego i jego żonę dochodów z tytułu wynagrodzenia za pracę. Wniosek o umorzenie należności składkowych może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego - ZUS. W szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego, polegającej choćby na utracie pracy przez Skarżącego, może on ponownie wystąpić do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek w całości lub w części. W ewentualnym nowym postępowaniu będą mogły być poddane stosownej ocenie nowe okoliczności faktyczne z uwzględnieniem, m.in. aktualnej sytuacji finansowej Skarżącego. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.