II SA/Ke 237/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania A. C. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmawiającej przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w miesiącu listopadzie 2005 r. w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów podróży i posiłków w czasie pobytu na rozprawach przed NSA w Warszawie oraz przed WSA w Krakowie lub też pomocy w formie biletów kredytowych na przejazd do Krakowa i Warszawy i zasiłku celowego w kwocie [...]zł na zakup posiłków w czasie pobytu na w/w rozprawach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że A. C. wnioskiem z dnia 27 października 2005 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o przyznanie zasiłku celowego w wysokości [..] zł lub kwoty [...] zł i biletów kredytowych na przejazdy do Warszawy i Krakowa w celu wzięcia udziału w 32 rozprawach. Decyzją z dnia [...] organ I instancji, powołując się na treść art. 3, art. 7, art. 8, art. 14, art. 39 ust. 1 i 2 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, odmówił przyznania A. C. pomocy finansowej z przeznaczeniem na wymieniony we wniosku cel, podnosząc, że stawiennictwo na rozprawach nie jest obowiązkowe. Ponadto organ podkreślił, że nie przyznaje środków na ten cel z uwagi na ograniczone zasoby finansowe. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył A. C. podnosząc, że jego obecność przed sądem jest konieczna, by bronić swej podmiotowości i praw konstytucyjnych jako obywatela RP. Podkreślił, że sprawy dotyczyły uzyskania środków na najpilniejsze potrzeby takie jak zakup leków. Skarżący zarzucił organowi I instancji, iż pozbawił go możliwości udziału w rozprawie przed sądem, aby przypodobać się Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, które jest jednostką nadrzędną nad Prezydentem Miasta w zakresie wydawanych decyzji administracyjnych. A. C. podniósł, że złożone przez niego odwołanie nie powinno być rozpoznawane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż organ stałby się sędzią we własnej sprawie i wniósł o przekazanie odwołania do rozpoznania innemu Kolegium. Zażądał uchylenia decyzji organu I instancji, napiętnowania postępowania odmawiającego mu prawa do wymiaru sprawiedliwości, skierowanie sprawy z urzędu do wszczęcia postępowania pod nadzorem Wojewody oraz do Prokuratury Okręgowej, gdyż działanie w przedmiotowej sprawie jest nie tylko szykaną, lecz także czynem bezprawnym przeciwko prawom obywatela. Ponadto skarżący żądał przyznania pomocy prawnej i materialnej w celu dochodzenia przed WSA w Krakowie prawa do wznowienia postępowań, w których zapadły orzeczenia negatywne, podkreślając, iż organy władzy publicznej w K. pozbawiły go możliwości obrony praw przed sądem. Postulował także o publiczne rozpoznawanie spraw z jego udziałem i o przesłuchanie Prezydenta Miasta -W. L., zastępcę Prezydenta, nadzorującego sprawy z zakresu pomocy społecznej- A. S. oraz Dyrektora MOPR- M. S. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że z uwagi na ograniczone możliwości finansowe, pomoc społeczna na cel wskazany przez skarżącego nie może być przyznana. Organ wyjaśnił, iż orzekanie w sprawach z zakresu pomocy społecznej następuje w drodze tzw. uznania administracyjnego, a decyzje o przyznaniu świadczenia i o jego wysokości podejmuje kierownik ośrodka pomocy społecznej, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, potrzeby wnioskodawcy oraz możliwości ośrodka. Z uwagi na wzrastającą liczbę osób będących w trudnym położeniu organ udziela pomocy finansowej przede wszystkim na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, takich jak żywność, leki, opał i ubranie, przyznanie natomiast A. C. zasiłku celowego w wysokości [...] zł na wyjazdy do sądu oraz wyżywienie musiałoby się odbyć kosztem innych osób oczekujących na pomoc. Organ II instancji podkreślił, że niesłuszny pozostaje zarzut skarżącego, iż organ I instancji odmówił przyznania mu pomocy na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb, w październiku 2006 r. zostały bowiem przyznane A. C. świadczenia ze środków pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu leków, wydatków na gaz i zakup obuwia, w formie zasiłku okresowego w wysokości [...]zł na okres od lipca do grudnia 2005 r. oraz bezpłatne obiady na okres od 1 lipca 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że organ I instancji nie miał możliwości udzielenia skarżącemu dodatkowej pomocy z uwagi na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje, szczególnie w sytuacji, gdy udział strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest obowiązkowy. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie mu pomocy prawnej dla dochodzenia praw przed WSA w Krakowie, organ II instancji wskazał, że w tej kwestii, A. C. powinien, stosownie do dyspozycji art. 243 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwrócić się bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tym bardziej, że wielokrotnie uzyskiwał pomoc prawną w formie ustanowienia adwokata. Organ II instancji rozpoznając natomiast wniosek o wyłączenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego od rozpatrywania odwołania i o przekazanie sprawy innemu Kolegium podkreśliło, że organ podlega wyłączeniu jedynie w przypadkach określonych w art. 25 k.p.a., a wobec faktu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wskazanej w tym przepisie, nie istnieje podstawa do wyłączenia organu. W przekonaniu organu II instancji nie zachodzi również konieczność przeprowadzenia rozprawy, a to ze względu na brak przesłanek określonych w art. 89 k.p.a., natomiast przesłuchanie wskazanych przez skarżącego osób jest zdaniem organu niecelowe i wykracza poza zakres przedmiotowej sprawy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. C. wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez inne terytorialnie Kolegium, ewentualnie o rozpatrzenie sprawy co do istoty i uchylenie zaskarżonej decyzji "jako bezprawnej". Skarżący wniósł o umożliwienie "ubiegania się" w odrębnym postępowaniu o wznowienie spraw rozpatrywanych w WSA w Krakowie i w NSA w Warszawie, na których nie był obecny, a także napiętnowania SKO za postępowanie wobec jego osoby. A. C. podniósł, że znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej, podkreślił, że wszystkie sprawy, rozpatrywane przez WSA w Krakowie i NSA w Warszawie dotyczyły skarg na decyzje dotyczące pomocy społecznej udzielanej przez Dyrekcję MOPR w zakresie umożliwiającym mu przetrwanie. A. C. powołał się na prawo do publicznego i bezstronnego rozpatrzenia odwołania przez SKO, podniósł, także, że jego osobisty udział w rozprawach był konieczny "w celu obrony podmiotowości i praw konstytucyjnych jako legalnego obywatela RP". Skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja została wprawdzie wydana po przeprowadzeniu stosownego wywiadu i zebraniu dokumentacji, jednakże w jego przekonaniu było to jedynie stworzenie pozorów, że decyzja będzie pozytywna. Odmowę odebrał jako "kolejny przejaw dyskryminacji" jego osoby, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło postępowania odwoławczego i występowało jako sędzia we własnej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 ustawy u.p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego na pokrycie kosztów podróży i posiłków w czasie pobytu na rozprawach przed NSA w Warszawie oraz przed WSA w Krakowie, aczkolwiek nie można podzielić argumentacji, która legła u podstaw wnioskowania organu odwoławczego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można bowiem wysnuć wniosek, że potrzeba, której zaspokojenie zgłosił we wniosku skarżący, mieści się w zakresie przedmiotowym, o jakim mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( DZ.U. nr 64, poz.593 ze zm.), zwana dalej ustawą, a główną przesłanką odmowy przyznania zasiłku są ograniczone zasoby Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wymienione w art. 39 ust. 2 przykłady "niezbędnych potrzeb bytowych" nie wyczerpują pełnego katalogu tego pojęcia; nie ma ono także swojej definicji ustawowej. Dlatego zakwalifikowanie danej potrzeby jako bytowej i niezbędnej musi każdorazowo następować indywidualnie i przy uwzględnieniu realiów danej sprawy. Mając jednak na uwadze ogólne zadania pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy, można sformułować generalną tezę, że zasiłek celowy winien zaspokajać potrzeby wnioskodawcy o charakterze osobistym, bez których nie można zachować warunków bytowania odpowiadających godności człowieka. Tak określoną potrzebą nie jest koszt przejazdu na rozprawę przed sądem administracyjnym, zwłaszcza, gdy z treści pouczenia zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy wynika, iż stawiennictwo strony nie jest obowiązkowe. W nawiązaniu do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że jedną z zasad postępowania sądowoadministracyjnego wynikającą z ustrojowej roli sądów administracyjnych jest dopuszczalność rozpoznania sprawy pod nieobecność stron, co przejawia się z zawiadomieniem strony o terminie rozprawy wraz z pouczeniem, iż zgodnie z przepisem art. 107 u.p.p.s.a. stawiennictwo nie jest obowiązkowe. Stosownie zaś do dyspozycji art. 108 u.p.p.s.a. w razie nieobecności strony lub jej pełnomocnika na rozprawie przewodniczący lub wyznaczony przez niego sędzia sprawozdawca przedstawia ich wnioski, twierdzenia i dowody znajdujące się w aktach sprawy. Ponadto - co podniesiono już na wstępie - przepis art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a, nakazuje sądowi administracyjnemu rozstrzyganie w granicach danej sprawy, bez związania zarzutami skargi czy też jej podstawą prawną. Oznacza to, że wszelkie uchybienia, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonego aktu, sąd bierze pod uwagę z urzędu, bez względu na to, czy strona zwróci na nie uwagę czy też nie. Kognicja sądów administracyjnych sprawia także, że nie rozstrzygają one danej sprawy merytorycznie, a jedynie dokonują oceny legalności poddanego im pod osąd orzeczenia. Nie przeprowadzają również postępowania dowodowego (wyjątkowo jedynie ustawa zezwala na przeprowadzenie dowodu z dokumentów - art. 106 § 3 p.p.s.a). Wszystkie te okoliczności powodują, że nie można podzielić twierdzeń skarżącego, iż tylko jego osobisty udział w rozprawie mógł zapewnić ochronę podmiotowości i przysługujących mu praw konstytucyjnych. Skarżący mógł również skorzystać z instytucji prawa pomocy, uregulowanej w art. 243-263 ustawy p.p.s.a., która przysługuje osobom, które nie są w stanie ponieść kosztów postępowania przed sądem, bez uszczerbku w koniecznym utrzymaniu. Zgodnie z tymi przepisami prawo pomocy może być przyznane stronie w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata czy radcy prawnego. W razie ustanowienia, adwokat lub radca prawny zastępują i reprezentują stronę, zaś koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponosi Skarb Państwa. Argumenty te przekonywać muszą o słuszności poglądu, że potrzeba osobistego uczestnictwa na rozprawach przed sądami administracyjnymi nie należy do "niezbędnych potrzeb bytowych" w rozumieniu art. 39 ustawy, a tym samym na jej zaspokojenie nie można przyznać zasiłku celowego - bez względu na wielkość środków finansowych, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło postępowania odwoławczego, należy podkreślić, iż do rozstrzygnięcia sprawy wskutek wniesionego odwołania, wystarczyło dokonać analizy zgromadzonego przez organ I-szej instancji materiału dowodowego, ustalić na jego podstawie stan faktyczny i wyciągnąć stosowne wnioski w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Takie czynności organ odwoławczy niewątpliwie wykonał, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przeprowadzenie postępowania odwoławczego nie jest natomiast tożsame z wyznaczeniem rozprawy administracyjnej, albowiem obowiązek jej przeprowadzenia istnieje jedynie w przypadku wystąpienia okoliczności określonych w art. 89 § 1 i 2 k.p.a., a mianowicie gdy spowodowałoby to przyspieszenie bądź uproszczenie postępowania, osiągnięcie celu wychowawczego lub gdy wymaga tego przepis prawa, a także gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych lub w drodze oględzin. Wobec faktu, iż żadna ze wskazanych okoliczności nie zaistniała, nie było konieczności przeprowadzania rozprawy. Chybiony pozostaje również zarzut podniesiony przez skarżącego, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając niniejszą sprawę stało się "sędzią we własnej sprawie". Cytowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 25 k.p.a. w sposób jednoznaczny określa przypadki wyłączenia organu, a w niniejszej sprawie żaden z nich nie występuje. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ).