I GSK 196/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski (spr.) Sędziowie NSA Stanisław Biernat Jan Kacprzak Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2005 r. sygn. akt V SA/Wa 2935/04 w sprawie ze skargi [...] K. C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie opłaty manipulacyjnej dodatkowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2005 r. sygn. akt V SA/Wa 2935/04 oddalił skargę [...] – K. C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Decyzjami z czerwca 2000 r. Dyrektor Urzędu Celnego w Warszawie wymierzył Agencji Celnej [...] opłaty manipulacyjne dodatkowe za czynności służbowe funkcjonariuszy celnych wykonane na jej wniosek poza siedzibą urzędu celnego. W dniu 20 stycznia 2003 r. K. C. - [...] złożył do Naczelnika Urzędu Celnego w Pruszkowie w trybie art. 265¹ § 1 Kodeksu celnego wnioski o uchylenie decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie oraz o zwrot pobranych opłat. Decyzjami z dnia 6 maja 2003 r. Naczelnik Urzędu Celnego I w Warszawie odmówił uchylenia decyzji Dyrektora Urzędu Celnego. Po rozpatrzeniu odwołań K. C. Dyrektor Izby Celnej w Warszawie decyzją z dnia 31 sierpnia 2004 r. utrzymał w mocy decyzje organu celnego I instancji. Oddalając skargę K. C. - [...] na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że decyzje Dyrektora Urzędu Celnego w Warszawie wymierzające Agencji Celnej [...] opłaty manipulacyjne dodatkowe stały się ostateczne wobec niewniesienia przez zainteresowanego środków odwoławczych. W dniu 20 stycznia 2003 r. strona wystąpiła z wnioskami o uchylenie ostatecznych decyzji wymiarowych w trybie art. 265¹ Kodeksu celnego oraz o zwrot pobranych opłat. Sąd stwierdził, że możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 265¹ Kodeksu celnego uzależniona jest od wykazania, iż za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Niespełnienie jednej z przesłanek pozytywnych lub wystąpienie przesłanki negatywnej skutkuje niedopuszczalnością wzruszenia decyzji w tym trybie. Przepisy szczególne, które mogłyby stanowić przesłankę negatywną z art. 265¹ Kodeksu celnego winny w swej treści wprost odnosić się do niemożliwości uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Pojęcie przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie może być interpretowane rozszerzająco, zwłaszcza gdy przepisy te stanowić mają przesłankę negatywną uniemożliwiającą stronie przyznane przepisami, prawo ubiegania się o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nawet nie nawiązał do przesłanek z art. 265¹ Kodeksu celnego warunkujących możliwość wzruszenia decyzji w tym trybie. W szczególności zaś nie wykazał czy interes publiczny czy też ważny interes strony miałby przemawiać za uchyleniem decyzji wymiarowych. Sąd stwierdził, że przesłanka "ważnego interesu strony" nie została prawnie zdefiniowana, podobnie jak traktowana na równi z nią przesłanka "interesu publicznego". Biorąc pod uwagę, że przewidziany w art. 265¹ Kodeksu celnego tryb ma charakter nadzwyczajny Sąd przyjął, że badanie przesłanki "ważnego interesu strony", jak i "interesu publicznego" nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ przy wydawaniu decyzji ostatecznej. "Ważny interes strony" musi być rzeczywiście na tyle ważny, aby "równoważył" i usprawiedliwiał zastosowanie trybu nadzwyczajnego. Sąd odniósł się także do kwestii występowania w sprawie "interesu publicznego" wskazując, że pojęcie to oprócz aspektu społecznego, obejmuje również kwestie z szeroko rozumianej sfery funkcjonowania instytucji publicznych, w tym instytucji państwa. W interesie publicznym leży dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwej, ale też pewność obrotu prawnego i gospodarczego oraz stabilność stosunków w sferze finansów publicznych. Sąd I instancji podniósł, że decyzja wydawana na podstawie art. 265¹ Kodeksu celnego jest decyzją o charakterze uznaniowym, bowiem w przepisie tym ustawodawca stwierdził, że przy spełnieniu określonych przesłanek decyzja ostateczna "może" być uchylona lub zmieniona. W judykaturze oraz w doktrynie przyjmuje się, że nawet w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w omawianym przepisie, organ może ale nie musi wzruszyć decyzję ostateczną. Tak szeroko zakreślona sfera możności postępowania organu sprawia, że sądowa kontrola wspomnianej decyzji jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy w sprawie orzekał organ właściwy, czy zastosowano odpowiednie przepisy prawa oraz czy nie miały miejsca tego rodzaju naruszenia przepisów o postępowaniu, które mogły istotnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. W związku z tym, że takich uchybień w zaskarżonej decyzji nie stwierdzono, również i z tej przyczyny skarga strony nie mogła zostać uwzględniona. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących art. 277 Kodeksu celnego Sąd stwierdził, że skoro brak jest podstaw do uznania art. 246 § 4 Kodeksu celnego za przepis szczególny, mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie, brak jest również podstaw do rozważania zarzutów dotyczących art. 277 Kodeksu celnego ponieważ nie mają one w tej sytuacji żadnego znaczenia dla oceny sprawy i jej rozstrzygnięcia. Za niezasadny Sąd uznał zarzut braku wszczęcia postępowania w sprawie wymiaru opłaty manipulacyjnej, bowiem organy celne mogły przyjąć, iż wniosek o skierowanie funkcjonariuszy celnych do pracy w miejscu uznanym wszczyna postępowanie w sprawie wymierzenia opłat manipulacyjnych dodatkowych na podstawie przepisu art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego. Zdaniem Sądu, nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji, bowiem istotą miejsca uznanego jest uzyskanie przez podmiot zainteresowany korzyści w postaci ułatwienia w dokonywaniu odprawy towarów, a w konsekwencji przewagi rynkowej nad podmiotami pozbawionymi udogodnień związanych z prowadzeniem miejsc uznanych. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 276 § 1 Kodeksu celnego Sąd podkreślił, że organy celne pobrały opłaty na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów (delegacja ustawowa art. 276 § 5 pkt 2 Kodeksu celnego), a skarżący nie wykazał, ażeby przekraczały one 40% wartości towaru, w związku z czym zarzut ten, w ocenie Sądu, jest niezasadny. Sąd I instancji nie stwierdził w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego skarga podlegała oddaleniu. K. C. - [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, zaskarżając je w całości i zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem: I. Przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzje organów celnych, które naruszyły art. 265¹ ustawy Kodeks celny w ten sposób, że błędnie odmawiając zastosowania tego przepisu bezpodstawnie odmówiły uchylenia i zmiany decyzji wymierzającej firmie opłaty manipulacyjne; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 145 § 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi na decyzje organów celnych naruszające rażąco przepisy o postępowaniu, tj. art. 263¹ i 2651 Kodeksu celnego, art. 120 – 122, art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z art. 262 Kodeksu celnego, które to naruszenia, wbrew osądowi WSA, miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem: - decyzja Dyrektora Izby Celnej (jak również decyzja organu I instancji) nie zawierała dostatecznych ustaleń faktycznych i prawnych, w zakresie wnioskowanym przez stronę, a odnoszących się do przesłanek wymiaru opłat tj. rodzaju czynności wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych (czynności służbowe – czynności kontroli celnej) w miejscu uznanym [...] oraz wartości celnej towarów, mającej bezpośredni wpływ na wysokość opłat manipulacyjnych dodatkowych, przez co decyzja ta naruszała art. 122, art. 187 § 1, art. 191, art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej; - Naczelnik Urzędu Celnego, jako organ celny pierwszej instancji właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 265¹ Kodeksu celnego, rozstrzygnął w niniejszej sprawie również o zasadności zwrotu opłat manipulacyjnych, podczas gdy organem celnym pierwszej instancji właściwym rzeczowo do orzekania o zwrocie należności celnych, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie określenia wypadków, w których należności celne przywozowe lub wywozowe są zwracane lub umarzane oraz trybu i warunków dokonywania zwrotu lub umorzenia (Dz. U. Nr 158, poz. 1050 ze zm.) był Dyrektor Izby Celnej; tym samym postępowanie organów celnych w przedmiotowej sprawie naruszało powyższy przepis jak również art. 2631 Kodeksu celnego oraz art. 120 Ordynacji podatkowej; - organy celne błędnie przyjęły, że wszczęcie postępowania w sprawie wymiaru opłaty manipulacyjnej nastąpiło na wniosek skarżącego w chwili złożenia wniosku o oddelegowanie funkcjonariuszy celnych do miejsca uznanego, oraz że postępowanie prowadzące do wydania decyzji nie wymagało zachowań zgodnych z normami wyrażonymi w art. 122, 123 § 1 i 200 § 1 Ordynacji podatkowej; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wskutek: - niewystarczającego zbadania zasadności zarzutu skarżącego, dotyczącego niewystąpienia istotnej przesłanki poboru opłat manipulacyjnych dodatkowych, określonej w art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, tj. wykonywania "czynności służbowych" przez funkcjonariuszy celnych w miejscu uznanym; - braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do istoty zawartego w skardze zarzutu dyskryminacyjnego traktowania miejsc uznanych i w konsekwencji niedostateczne umotywowanie przyczyn uznania tegoż zarzutu za bezzasadny. II. Przepisów prawa materialnego, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie: 1. § 4 w/w rozporządzenia Rady Ministrów przez akceptację niewłaściwego zastosowania, albowiem Naczelnik Urzędu Celnego, jako organ celny pierwszej instancji właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 265¹ Kodeksu celnego, rozstrzygnął w niniejszej sprawie również o zasadności zwrotu opłat manipulacyjnych, podczas gdy organem celnym pierwszej instancji właściwym rzeczowo do orzekania o zwrocie należności celnych był, zgodnie z § 4 w/w rozporządzenia, Dyrektor Izby Celnej; 2. art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego poprzez akceptację błędnego jego zastosowania w wyniku przyjęcia, że na wniosek [...] w miejscu uznanym wykonywane były jakiekolwiek czynności służbowe; 3. art. 265¹ Kodeksu celnego przez jego błędną interpretację, tj. poprzez: - przyjęcie, że na firmie jako wnioskodawcy spoczywał ciężar przeprowadzania oczywistych dowodów na to, że wnioskowane uchylenie decyzji skutkować będzie zaspokojeniem zarówno ważnego, finansowego interesu strony, jak i interesu publicznego; - przyjęcie, że przesłanka interesu publicznego zasadzającego się na eliminowaniu wadliwych i szkodzących porządkowi prawnemu decyzji nie jest wystarczająca by decyzje takie uchylać ponieważ eliminowanie decyzji godzi w pewność obrotu prawnego i gospodarczego; 4. art. 277 Kodeksu celnego poprzez akceptację niewłaściwego zastosowania i przyjęcie, iż ma on zastosowanie także do zwrotu kwot uprzednio pobranych jako opłaty manipulacyjne dodatkowe; 5. art. 276 § 1 Kodeksu celnego poprzez akceptację niestosowania przez organy celne zawartej tam normy, w wypadkach gdy wysokość opłat manipulacyjnych dodatkowych stanowi iloczyn liczby godzin przepracowanych przez funkcjonariuszy celnych i stawki godzinowej określonej w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 14 listopada 1997 r.; 6. art. 32 oraz art. 217 Konstytucji w związku z art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego, poprzez pominięcie normatywnej treści tych przepisów, w zakresie w jakim wynika z nich fundamentalna dla państwa prawa zasada równości wobec prawa, albowiem pobór opłat manipulacyjnych dodatkowych poza granicami administracyjnymi Warszawy realizowany był wyłącznie w miejscach uznanych, mimo że odprawy celne na wniosek stron dokonywane były także w jednostkach organizacyjnych administracji celnej oraz pominięcie fundamentalnej zasady nakładania danin jedynie w drodze ustawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił szczegółowe argumenty na uzasadnienie przytoczonych w jej petitum podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., zarzucając że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skarżący wniósł o uchylenie w nadzwyczajnym trybie ostatecznych decyzji o wymiarze opłaty manipulacyjnej dodatkowej za czynności służbowe wykonywane przez funkcjonariuszy Oddziału Celnego IX w Błoniu podejmowane na wniosek poza siedzibą urzędu celnego. Wobec tego przesłanki uchylenia decyzji należy oceniać stosownie do art. 2651 § 1 kodeksu celnego. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek zastosowania powołanego przepisu, a mianowicie tego, że za uchyleniem decyzji przemawia interes publiczny lub ważny interes strony. Ważnego interesu skarżącego nie można bowiem rozumieć tylko w ten sposób, że uchylenie decyzji ostatecznej o wymiarze opłat, a następnie zwrot tych opłat, jest korzystne dla sytuacji finansowej skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że według takiego rozumowania, żądanie uchylenia każdej decyzji ostatecznej, nakładającej obowiązki lub inne ciężary na jednostki, spełniałoby niemal automatycznie omawiane wymaganie, zawarte w art. 2651 § 1 kodeksu celnego. Trafne jest także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące tego, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje kolejna przesłanka: interesu publicznego, który miałby przemawiać za uchyleniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, interes publiczny miałby polegać na wyeliminowaniu z obrotu decyzji ostatecznych, które, jego zdaniem, naruszają prawo. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że niewątpliwie w interesie publicznym leży, aby wydawane przez organy administracji publicznej decyzje były zgodne z prawem. Istnieją przy tym rozwiązania proceduralne, które pozwalają osiągnąć taki pożądany stan rzeczy. Należy do nich przede wszystkim uprawnienie strony do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, jak również skarga do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, że skarżący z tych uprawnień nie skorzystał. Jak wynika z art. 128 Ordynacji podatkowej w związku z art. 262 Kodeksu celnego, decyzje od których nie służy odwołanie są ostateczne, są trwałe i ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach. W tym kontekście należy stwierdzić, że interes publiczny przemawia za pewnością prawa i trwałością decyzji ostatecznych. Jeśli chodzi natomiast o wyjątki od trwałości decyzji ostatecznej, to trzeba zauważyć, że w odniesieniu do decyzji organów administracji celnej zawierających wady, przepisy ustawowe przewidują je w razie wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 247 Ordynacji podatkowej w związku z art. 262 Kodeksu celnego) albo wznowienia postępowania (art. 240 Ordynacji podatkowej w związku z art. 262 Kodeksu celnego). Skarżący, kwestionując decyzje o wymiarze opłat manipulacyjnych dodatkowych, nie powołał się jednak na przytoczone wyżej przepisy, ale oparł się na art. 2651 § 1 Kodeksu celnego. Ten przepis stanowi odmienną podstawę wzruszenia decyzji ostatecznej, opartej na innych przesłankach. W kontekście powołanych wyżej przepisów art. 247 i 240 Ordynacji podatkowej w związku z art. 262 Kodeksu celnego, nie jest zatem prawidłowe powołanie się przez skarżącego na podstawie art. 2651 § 1 Kodeksu celnego na interes publiczny, który miałby polegać na uchylaniu ostatecznych decyzji, według twierdzeń skarżącego, niezgodnych z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza wobec tego, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo oddalił skargę nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa. Przemawiają za tym zarówno ogólne względy wskazane wyżej, jak i okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył prawo dokonując kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że czynności funkcjonariuszy celnych, za które zostały pobrane opłaty manipulacyjne dodatkowe są czynnościami mieszczącymi się w ramach art. 275 § 4 pkt 5 Kodeksu celnego. Organy administracyjne wydające decyzje były właściwe w sprawie, której przedmiotem było uchylenie decyzji, a nie zwrot opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo orzekł, że odprawa towarów w miejscu uznanym była dokonywana na wniosek strony. Miejsce uznane było usytuowane poza siedzibą urzędu celnego, wobec czego pobranie opłaty było uzasadnione. Trafnie orzekł Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Dokonywanie odprawy celnej na wniosek strony w miejscu uznanym oznacza korzystniejszą sytuację, w porównaniu z dokonywaniem zgłoszeń w oddziale celnym. Korzyściom zainteresowanych podmiotów towarzyszy przy tym ponoszenie przez nich opłat manipulacyjnych dodatkowych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.