II OSK 248/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 1355/05 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na osiedlenie 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2004r., nr [...], 3) zasądza od Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców na rzecz skarżącego B. B. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. B. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w świetle ustaleń organów skarżący nie spełnił przesłanki z art. 64 ust.1 pkt 1 lit. c) ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 128, poz. 1175 ze zm.), dla udzielenia zezwolenia na osiedlenie się. Powyższy przepis wymaga, aby złożenie przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się poprzedzone było co najmniej 5 letnim, nieprzerwanym pobytem w Polsce, na podstawie wiz, zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony lub w związku z posiadaniem statusu uchodźcy. Badając ciągłość pobytu B. B. w Polsce w okresie od 14 lipca 1999 r. do 14 lipca 2004 r. (tj. w ciągu 5 lat przed złożeniem wniosku) Sąd przyjął, iż od dnia 30 września 1998 r. do dnia 2 sierpnia 2002 r. cudzoziemiec posiadał zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony. W dniu 31 lipca 2002 r. Wojewoda Śląski odmówił skarżącemu kolejnego przedłużenia zezwolenia. Powyższe rozstrzygnięcie, utrzymane w mocy przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2003 r., sygn. akt V SA 706/03. W dniu 30 sierpnia 2002 r. cudzoziemiec wystąpił także o nadanie statusu uchodźcy. Odmowna decyzja Rady do Spraw Uchodźców w tym przedmiocie jest ostateczna i prawomocna. W czasie trwania postępowania uchodźczego zainteresowany otrzymał tymczasowe zaświadczenie tożsamości, ważne do 24 maja 2004 r. Dopiero w dniu 26 maja 2004 r. Wojewoda Śląski udzielił skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z terminem ważności do dnia 25 maja 2005 r. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że pobyt cudzoziemca w Polsce w okresie od 30 sierpnia 2002 r. do 24 maja 2004 r. na podstawie tymczasowego zaświadczenia tożsamości nie może być zaliczony do okresu nieprzerwanego pobytu, o którym jest mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o cudzoziemcach. Sąd uznał, iż w przypadku skarżącego nie została również spełniona przesłanka z art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, tj. nie stwierdzono nieprzerwanego pobytu bezpośrednio przed złożeniem wniosku przez okres nie krótszy niż 10 lat, na podstawie wiz, zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony lub zgody na pobyt tolerowany. W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik B. B. podniósł zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego - poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak i materialnego – tj. art. 64 ust. 1 pkt 4 i art. 53 ustawy o cudzoziemcach. Zarzut naruszenia prawa materialnego uzasadniono bezzasadnym przyjęciem przez Sąd, że zaświadczenie tożsamości cudzoziemca "nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżący co najmniej 5 lat przebywał w Polsce". Strona skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Sądu, iż nieprzerwany pobyt cudzoziemca w Polsce przed złożeniem wniosku przez okres nie krótszy niż 10 lat na podstawie wiz i zezwoleń na zamieszkanie na czas określony lub zgody na pobyt tolerowany, nie wyczerpuje przesłanki, o której mowa w art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas zajęte w sprawie stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny zarzutu, czy w stanie faktycznym przyjętym za podstawę rozstrzygania przez Sąd I instancji można uznać, że skarżący spełnia przesłankę, o której mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o cudzoziemcach, tj. czy 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się, tzn. w okresie od 14 lipca 1999 r. do 14 lipca 2004 r. nieprzerwanie, legalnie przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wiz, zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony lub w związku z posiadaniem statusu uchodźcy. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zezwolenie na osiedlenie udzielane było cudzoziemcowi, który wykaże istnienie trwałych więzów rodzinnych lub ekonomicznych łączących go z Polską, ma zapewnione mieszkanie i utrzymanie oraz bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie w Polsce na podstawie wiz, zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony lub w związku z posiadaniem statusu uchodźcy, co najmniej przez 5 lat, a na podstawie zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 7-9, przez okres 3 lat. Warunek nieprzerwanego pobytu cudzoziemca na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony dla uzyskania zezwolenia na osiedlenie się przewiduje w art. 64 ust. 1 pkt 2 również ustawa o cudzoziemcach z 2003 r. w brzmieniu aktualnie obowiązującym (t.j. DZ. U. z 2006 r., Nr 234, poz. 1694). Z dokonanych w sprawie i niekwestionowanych ustaleń wynika, że postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony zostało wszczęte w czasie, gdy skarżący przebywał w Polsce legalnie. W dniu 31 lipca 2002 r. Wojewoda Śląski odmówił wprawdzie kolejnego przedłużenia skarżącemu posiadanego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony i rozstrzygnięcie to decyzją z dnia 20 stycznia 2003 r. utrzymał w mocy Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, ale należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 13 listopada 2003r., uchylił decyzję organu odwoławczego z uwagi na to, że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono wszystkich okoliczności niezbędnych do rozpoznania wniosku. W następstwie tegoż wyroku Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, działając jako organ odwoławczy, uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z 31 lipca 2002 r. odmawiającą przedłużenia zezwolenia. Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego, decyzją z dnia 26 maja 2004 r., Wojewoda Śląski udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony do 25 maja 2005 r. W tej sytuacji należało przyjąć, że do 26 maja 2004 r. nie istniała w obrocie prawnym żadna ostateczna decyzja administracyjna odmawiająca udzielenia lub przedłużenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Należy w tym miejscu podkreślić, że tylko ostateczna decyzja administracyjna może wywoływać skutki w sferze materialnoprawnej, i - co do zasady – podlegać wykonaniu (art. 130 § 1 i 2 k.p.a.). Wydanie ostatecznej decyzji o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony sprawiło, że pobyt skarżącego nie można uznać za nielegalny w czasie, w którym toczyło się postępowanie w tej sprawie, tj. postępowanie wszczęte wnioskiem o przedłużenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W okresie od 20 sierpnia 2002 r. do 24 maja 2004 r. pobyt cudzoziemca w Polsce uzasadniało również toczące się postępowanie o nadanie statusu uchodźcy, w związku z którym wydano skarżącemu tymczasowe zaświadczenie tożsamości. Pobyt na podstawie tego zaświadczenia, w świetle wymogów zawartych w art. 64 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, nie ma jednak znaczenia dla oceny przesłanek udzielenia zezwolenia na osiedlenie się. Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy okres pobytu skarżącego w Polsce, podczas przedłużającego się postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie, które zakończyło się ostatecznie wydaniem korzystnej dla skarżącego decyzji. a na którego długotrwałość skarżący nie miał żadnego wpływu, a w trakcie którego upłynął termin ważności dokumentów legitymujących jego pobyt, można zaliczyć do okresu legalnego, nieprzerwanego pobytu uprawniającego do uzyskania zezwolenia na osiedlenie się na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. Na wstępie należy zauważyć, że odpowiedź odmowna powodowałaby, że wieloletnie wysiłki cudzoziemca zmierzające do uzyskania zezwolenia na osiedlenie się, okazałyby się bezowocne tylko z powodu zwłoki, bez jego winy, procedowania organów administracyjnych w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Jeżeli bowiem organy administracji odmówiły skarżącemu wydania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z naruszeniem prawa i dopiero po wyroku NSA zostało wydane takie zezwolenie, to nie można przyjąć, że jest to bez znaczenia dla oceny charakteru pobytu skarżącego w sprawie o zezwolenie na osiedlenie się. Warto podnieść, iż zarówno ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 127, poz. 1400 ze zm.), jak i obecnie obowiązująca ustawa o cudzoziemcach z 2003 r., zawiera regulacje chroniące cudzoziemca przed niekorzystnymi skutkami upływu terminu ważności dokumentów, na podstawie których cudzoziemiec przebywa w Polsce. Przepis art. 25b ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 1997 r. stanowił, iż cudzoziemiec zobowiązany jest złożyć wniosek o udzielenie lub przedłużenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na co najmniej 45 dni przed upływem okresu pobytu na podstawie wizy lub okresu, na jaki udzielone zostało poprzednie zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony. Jednocześnie, na podstawie przepisu ust. 2 powołanego artykułu, nałożono na organ pierwszej instancji obowiązek wydania decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 1, jeżeli wniosek został złożony w zakreślonym terminie, przed upływem okresu pobytu na podstawie wizy lub zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W wypadku niemożności wydania decyzji w zakreślonym terminie, organ pierwszej instancji został obowiązany do wydania cudzoziemcowi wizy na okres niezbędny do zakończenia postępowania w tej instancji. Podobną regulację zawiera obecnie obowiązujący art. 61 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. Przyznanie powyższych gwarancji procesowych chroni stronę przed negatywnymi skutkami działań administracji publicznej wiążących się z przedłużającym się postępowaniem w sprawie. W świetle powyższego istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy ma przede wszystkim to, że ostatecznie postępowanie wszczęte wnioskiem B. B. o przedłużenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony (który to wniosek złożono z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 25b ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 1997 r., tj. w dniu 10 czerwca 2002 r., a więc ponad 45 dni przed upływem ważności karty czasowego pobytu wystawionej do 2 sierpnia 2002 r.) zakończyło się dla strony pozytywnie. Zalegalizowanie pobytu cudzoziemca nastąpiło na mocy decyzji z 26 maja 2004 r., udzielającej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony do dnia 25 maja 2005 r. Z uwagę na zmianę stanu prawnego w toku postępowania, powyższe rozstrzygnięcie zapadło na podstawie obowiązującej od dnia 1 września 2003 r. ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. Nr 128, poz. 1175 ze zm.), która nie przewiduje przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, a jedynie wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na zamieszanie na czas oznaczony. Na mocy art. 158 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, do postępowań administracyjnych wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, które nie zostały zakończone decyzją ostateczną, stosuje się bowiem w sprawach zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony i zezwoleń na osiedlenie się – przepisy ostatnio powołanej ustawy. Organ administracyjny I instancji ponownie rozpoznając sprawę, po zbadaniu przesłanek, o których mowa w art. 53 ustawy o cudzoziemcach z 2003r., wydał zatem decyzję udzielającą zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Pogląd, zgodnie z którym zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy nie może powodować ujemnych skutków dla strony, która dopełniła swoich obowiązków i w stosownym terminie i trybie wszczęła postępowanie w sprawie legalizacji swojego pobytu, należy uznać za utrwalony w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2003 r., V SA 1131/02 z aprobującą glosą E. Łętowskiej OSP 2003, Nr 7-8, poz. 93). Prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki uznawane jest za jedno z podstawowych praw jednostki, które znajduje uzasadnienie w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wykładnia systemowa art. 64 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o cudzoziemcach pozwala przyjąć, że pobyt cudzoziemca w Polsce w czasie, w którym oczekiwał na zakończenie postępowania w sprawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w którym to postępowaniu została wydana korzystna decyzja, może zostać zaliczony do okresu wymaganego do uzyskania zezwolenia na osiedlenie się. Reasumując, wymóg nieprzerwanego pobytu na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony dla uzyskania zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zostaje spełniony także wówczas, gdy cudzoziemiec złożył wniosek o przedłużenie zezwolenia na zamieszkania na czas oznaczony w trybie art. 25b ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach z 1997 r. (obecnie wniosek o udzielenie zezwolenia na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r.) i po uchyleniu przez sąd administracyjny odmowy udzielenia zezwolenia organ udzielił takiego zezwolenia dopiero po upływie okresu pobytu oznaczonego w wizie lub na podstawie poprzedniego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Należy także zauważyć, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, na mocy art. 61 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r., ustanowiono obowiązek cudzoziemca do opuszczenia kraju pobytu przed upływem okresu oznaczonego w wizie lub na podstawie stosownego zezwolenia. Obowiązek ten powiązano z nieterminowym złożeniem wniosku (tj. z uchybieniem terminowi o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy) i niezakończeniem postępowania w sprawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony przez upływem tego okresu pobytu (postępowanie to kończy się zaś wydaniem decyzji ostatecznej o udzieleniu, bądź odmowie udzielenia zezwolenia). Obowiązek opuszczenia Polski w przypadku przedłużającego się postępowania administracyjnego przed upływem okresu oznaczonego w wizie lub na podstawie udzielonego wcześniej zezwolenia jest zatem wyłączony w stosunku do tych cudzoziemców, którzy zachowali wskazany w ustawie termin do złożenia wniosku. Konsekwentnie zatem należałoby przyjąć, że okres pobytu cudzoziemców, przy spełnieniu warunku, o którym stanowi obecnie art. 61 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z 2003 r., w czasie całego postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zakończonego ostateczną, pozytywną dla strony decyzją administracyjną, należy uznać za pobyt nie tylko legalny, ale i pobyt nieprzerwany na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że w toku postępowania przed Sądem I instancji doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 64 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 zm.), Sąd uchylił zaskarżone orzeczenie i na podstawie art. 200 w zw. z art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zgodnie z wnioskiem strony - zasądził zwrot kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że decyzje administracyjne obu instancji naruszają art. 64 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy o cudzoziemcach z 2003 r. w zakresie w jakim stwierdzono w nich, że skarżący nie spełnił warunku nieprzerwanego pięcioletniego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bezpośrednio przed złożeniem wniosku o zezwolenie na osiedlenie się.