II OSK 612/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie NSA Wiesław Kisiel (spr.) NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 654/06 w sprawie ze skargi B. P.-T. i T. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz B. P.-T. i T. T. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 612/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r., SA/Bk 654/06 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2006 r., znak [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 1. Decyzją z dnia [...] lutego 1992, nr [...] J. P. i A. P. otrzymali pozwolenie na budowę domu mieszkalnego i garażu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w B. (k. 50). Kilka lat po wzniesieniu budynku rozpoczęli starania o zmianę jego funkcji na budynek mieszkalno – usługowy, w którym realizowane będą usługi pogrzebowe. W dniu [...] marca 2005 r. A. P. wniósł do Prezydenta Miasta B. wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nieruchomości położonej przy ul. [...] w B. dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku o pow. [...] m² z funkcji handlowo-usługowej polegającej na sprzedaży utensyliów pogrzebowych, wiązanek i wieńców na funkcję usługowo-handlową bez wykonywania robót budowlanych (k. 9). 2. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] znak [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru istniejącego budynku z funkcji usługowo-produkcyjnej na funkcję usługowo-handlową (handel i usługi nieuciążliwe, nie wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, Dz. U. nr 257, poz. 2537 zwane dalej "Rozporządzenie") na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w B. (k.26 akt adm.). 3. Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. B. P.-T. i T. T. wystąpili do Prezydenta Miasta B. o jednoznaczne wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. i wskazanie, czy A. P. może na jej podstawie prowadzić przy ul. [...] w B. dom pogrzebowy lub usługę równoznaczną pod nazwą "[...]". Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] wyjaśnił, iż inwestycja objęta decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. obejmuje wszelakie usługi i handel nie ujęte w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., gdyż handel i usługi wymienione w tym akcie prawnym wymagają przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego wraz z opracowaniem raportu o oddziaływaniu na środowisko i wykonaniem niezbędnych uzgodnień. W odniesieniu do realizacji inwestycji pod nazwą "[...]" będącą faktycznie domem przedpogrzebowym organ wskazał, iż wyrokiem z dnia 29 kwietnia 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku jednoznacznie stwierdził, iż usługi te, pomimo że nie zostały wymienione w powołanym Rozporządzeniu, należą do usług uciążliwych i nie mogą być lokalizowane jako zwykłe usługi na terenach zabudowy mieszkaniowej. 4. Na skutek zażalenia A. P. od postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2006 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i stwierdziło, że użyty w decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2005, nr [...] zwrot "... handel i usługi nieuciążliwe, nie wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (...)" - obejmuje swoim zakresem działalność w postaci prowadzenia domu przedpogrzebowego lub domu żałoby. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, iż rolą organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbadanie planowanej inwestycji pod kątem powszechnie obowiązujących przepisów prawa, które określają treść decyzji i zostają w niej skonkretyzowane. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko i wyłącznie w przypadku, gdy inwestycja jest z nimi niezgodna. W sytuacji, gdy organ posługuje się dla wydania określonej decyzji przesłankami pozaprawnymi - narusza prawo i interes inwestora-wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie usługi wskazane we wniosku nie zostały zamieszczone w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. jako inwestycja mogąca znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. obejmuje zatem zezwolenie na prowadzenie działalności również w postaci domu przedpogrzebowego lub domu żałoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło jednocześnie poglądu organu I instancji w kwestii uciążliwości wskazanych usług. Wskazało, iż przywołane w uzasadnieniu postanowienia 1.-instancyjnego stanowisko sądu administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie SA/Bk 1878/98 straciło aktualność wobec faktu zmiany stanu prawnego (w dacie wydania interpretowanej decyzji nie obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). 5. Od postanowienia z dnia [...] sierpnia 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli B. P.-T. i T. T. podnosząc, że brak w § 5 Rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. rodzaju inwestycji - zakładu przedpogrzebowego nie oznacza, iż nie jest to inwestycja uciążliwa i nie wymagająca sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W tej kwestii, zdaniem skarżących, pomocne może być stanowisko zaprezentowane przez sąd administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 1999 r., II SA/Bk 1878/98, w którym działalność zakładu przedpogrzebowego uznano za działalność uciążliwą. Okoliczność tę potwierdzają sporządzone na potrzeby postępowań cywilnych w sprawach o sygn. akt I C 992/04 i I C 1290/04 opinie biegłych sądowych, z których wynika negatywny wpływ działania zakładu A. P. na zdrowie skarżących. Zdaniem małżonków T. nie ma znaczenia dla oceny sytuacji fakt utraty ważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy nie może w żadnym wypadku naruszać interesów właścicieli sąsiadujących nieruchomości, co wynika zarówno z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z prawa sąsiedzkiego. Nadto, poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich towarzyszących sprawie okoliczności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując wyjaśnienia treści decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. wkroczyło w uprawnienia organu planistycznego tj. organów gminy w postępowaniu, którego zakres był znacznie węższy i nie dotyczył merytorycznego rozstrzygania kwestii planowania przestrzennego. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto podniósł, iż przepis § 5 pkt 1 lit. d Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. odnosi się wyłącznie do przedsięwzięć wymienionych w § 3 tego Rozporządzenia, który zawiera zamknięty katalog inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko z warunkowym odesłaniem do inwestycji wskazanych w § 2 ust.1. Zarzuty podniesione przez skarżących kwestionują prawidłowość ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy zaskarżonym postanowieniem rozstrzygnięto jedynie wątpliwości co do jej treści. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 654/06 uchylił zarówno zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2006 r., jak i postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że przedmiot postępowania objętego kontrolą sądu stanowiło postępowanie w przedmiocie wykładni decyzji Prezydenta Miasta B. o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 r. Kwestię wykładni reguluje art.113 § 2 K.p.a., który stanowi, że organ, który wydał decyzję wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wskazał, że postanowienie wyjaśniające musi być zgodne z duchem decyzji, nie może zastępować ustaleń organu orzekającego, prowadzić do zmiany treści decyzji zastępując postępowanie odwoławcze, a także pozostawać w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem. Instytucja wykładni decyzji w trybie art.113 § 2 K.p.a. nie może też być wykorzystywana przez organ administracyjny jako instrument służący konwalidacji błędów popełnionych w postępowaniu "głównym". Postanowienie wyjaśniające nie może się opierać na nowych ustaleniach i nowych dowodach, ma służyć tylko i wyłącznie wyjaśnieniu decyzji - w takim zakresie, w jakim została ona wydana. Sąd podkreślił, iż organ nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Wyjaśnienie wątpliwości prowadzące do oceny stanu faktycznego lub prawnego powoduje zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia, pozostając w sprzeczności lub bez związku z treścią decyzji. Postanowienie wydane w trybie art.113 § 2 K.p.a. musi być jasne, czytelne i nie budzące żądnych wątpliwości co do rozumienia przez organ treści decyzji i zakresu orzeczenia głównego. W ocenie Sądu I instancji takich cech nie posiada postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2006 r., które wątpliwości co do treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 r. wyjaśnia w dwóch akapitach. W pierwszym stwierdzono, że inwestycja objęta przedmiotową decyzją obejmuje wszelakie usługi i handel nie ujęte w Rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r., gdyż handel i usługi w nim wymienione wymagają przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego wraz z opracowaniem raportu o oddziaływaniu na środowisko i wykonaniem niezbędnych uzgodnień. Powyższe wskazywałoby na niedopuszczalność inwestycji wymienionych w Rozporządzeniu, a nie zawarto w nim inwestycji w postaci domów przedpogrzebowych. W dalszej części wyjaśnienia organ I instancji stwierdził, że w odniesieniu do realizacji inwestycji pod nazwą "[...]" będącej faktycznie domem przedpogrzebowym, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 kwietnia 1999 r. przesądził, iż usługi te, pomimo że nie zostały wymienione w powołanym Rozporządzeniu, należą do usług uciążliwych i nie mogą być lokalizowane jako zwykłe usługi na terenach zabudowy mieszkaniowej. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, organ nie uzasadnił zaprezentowanego w sentencji stanowiska co do rozumienia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r., co narusza wymogi art.107 § 3 K.p.a.. Nawet pobieżna analiza wyjaśnienia wątpliwości wskazuje na wzajemną sprzeczność akapitu pierwszego i akapitu drugiego sentencji, co w całości dyskwalifikuje postanowienie. Taka sprzeczność w treści wykładni powoduje jeszcze większe wątpliwości interpretacyjne niż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 r. i nie pozwala ustalić, jak organ I instancji rozumie swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., uchylając postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. orzeczenie organu I instancji, orzekło, że użyty w decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. zwrot "... handel i usługi nieuciążliwe, nie wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r." obejmuje swoim zakresem działalności w postaci prowadzenia domu przedpogrzebowego lub domu żałoby. Zdaniem Sądu również i to postanowienie nie odpowiada wymogom art.107 § 1 i 3 K.p.a., a ponadto zapadło z obrazą art.138 § 1 pkt 2 K.p.a.. Sąd wskazał, że wolą ustawodawcy było, aby wykładni dokonywał organ, który wydał decyzję, zatem w sytuacji, gdy organ I instancji orzekając na podstawie art.113 § 2 K.p.a. nie wyjaśnił wątpliwości co do treści decyzji lub wyjaśnienie jest tak nieczytelne, że nie da się go zrozumieć - organ odwoławczy nie jest władny po uchyleniu zaskarżonego postanowienia rozstrzygnąć na podstawie art.138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, a jedynie na podstawie art.138 § 2 K.p.a. winien je uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, który z mocy art.113 § 2 K.p.a. powołany został do wyjaśnienia wątpliwości co do treści wydanego przez siebie rozstrzygnięcia merytorycznego. Decyzję reformatoryjną, jak w sprawie niniejszej, mógłby wydać organ II instancji tylko wówczas, gdyby wykładnia dokonana zaskarżonym postanowieniem budziła wątpliwości z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania odnoszącego się do meritum sprawy i była sprzeczna z analizą treści interpretowanego rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem. W sytuacji braku faktycznego dokonania wykładni przez organ I instancji brak jest możliwości analizy zajętego stanowiska. Sąd uznał jednocześnie, że ze względu na fakt, iż oba organy administracji orzekły diametralnie odmiennie, żaden swego stanowiska nie uzasadnił, a przy tym organ I instancji orzekł w sposób wewnętrznie sprzeczny, w postępowaniu naruszono zasadę zaufania obywateli do Państwa (art.8 K.p.a.). 8. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm. z) poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy, w ramach kontroli instancyjnej zażalenia na postanowienie w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji, nie jest uprawniony do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, co skutkowało naruszeniem art.113 § 2 i 3 w zw. z art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art.144 K.p.a.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istotnie treść przepisu art.113 § 2 K.p.a., jak wskazał Sąd I instancji, nadaje kompetencję do wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji organowi, który wydał decyzję. Skarżący nie podziela jednak poglądu o braku możliwości stosowania przez organ odwoławczy, w ramach kontroli instancyjnej postanowienia organu I instancji w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji, przepisu art.138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art.144 K.p.a. w zakresie wydania orzeczenia reformatoryjnego. Zgodnie z przepisem art.113 § 3 K.p.a., na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie. Bezsprzecznie zażalenie, jako środek prawny suspensywny, przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej postanowieniem organu I instancji, zaś treść przepisu art.144 K.p.a. nakazuje w postępowaniu zażaleniowym "odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań". Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku eliminuje możliwość stosowania przepisu art.138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez organ odwoławczy, ale jednocześnie też możliwość taką dopuszcza, powołując się na jego zastosowanie w razie "dokonania wykładni budzącej wątpliwości z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania odnoszącego się do meritum sprawy i sprzecznej z analizą treści interpretowanego rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem". Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną właśnie ta ostatnia przesłanka zachodziła w rozpoznawanej sprawie, zwłaszcza, że postanowienie organu I instancji zawierało wyjaśnienie wewnętrznie sprzeczne, co uprawniało organ odwoławczy do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego na postawie art.138 § 1 pkt 2 K.p.a.. Kolegium wskazało jednocześnie, że w postępowaniu zażaleniowym regulacja art.138 K.p.a. powinna znajdować zastosowanie proste. Wyłączenie, bez wyraźnego wskazania przez prawodawcę, z zakresu przepisu art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art.144 K.p.a. możliwości uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia wyjaśniającego treść decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy powoduje bowiem "zdekompletowanie" i niespójność uprawnień organu II instancji. Podkreślenie przez Sąd I instancji odmiennego charakteru i celu postępowania prowadzonego na podstawie art.113 § 2 K.p.a., nawet pomimo użycia w tym przepisie zwrotu "organ, który wydał decyzję... wyjaśnia..(...)", nie znajduje uzasadnienia dla ograniczania zakresu stosowania przepisu art.138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez organ odwoławczy w postępowaniu zażaleniowym. Przyznanie, w niniejszej sprawie, organowi odwoławczemu kompetencji jedynie do wydania postanowienia kasacyjnego narusza bowiem zasadę prawa do szybkiego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym (art.12 K.p.a.). Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz.88) wskazano, że "jeżeli organ administracji publicznej działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art.136), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący za chybiony uznał również zarzut dotyczący naruszenia art.8 K.p.a. poprzez wydanie diametralnie odmiennych orzeczeń przez organy obu instancji i brak uzasadnienia zajętych stanowisk. Zasada ogólna pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa stanowi istotną zasadę administrowania, jednakże zdaniem Kolegium, naruszenie powyższej zasady nie znajduje miejsca w przedmiotowej sprawie, albowiem organ II instancji podjął swoje rozstrzygnięcie — jak podkreślił Sąd I instancji w ramach postępowania "specyficznego, różniącego się zasadniczo od typowego postępowania administracyjnego", które zasadniczo nie wymaga prowadzenia typowego postępowania wyjaśniającego. Stosując zaś przepis art.138 § 1 pkt 2 K.p.a. i orzekając co do istoty sprawy, Kolegium nie tylko nie naruszyło art.8 K.p.a., lecz postąpiło zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie. Kolegium nie podziela również poglądu Sądu I instancji, jakoby zachodziła "niejasność orzeczenia II instancji z uwagi na to, że druga część zdania nie współbrzmi z pierwszą i jest nielogiczna (zamiast wyrazu "działalności" powinno być "działalność"). Kolegium nadało drugiej części zdania (in fine) brzmienie "obejmuje swoim zakresem działalności w postaci prowadzenia domu przedpogrzebowego lub domu żałoby". Sformułowało zatem zdanie alternatywne, które charakteryzuje się pod względem logicznym tym, że jest prawdziwe wtedy, 1) gdy przynajmniej jedno (nie mniej niż jedno) ze zdań, które łączy słowo "lub" jest prawdziwe, 2) gdy oba zdania, które łączy słowo "lub" są prawdziwe. Użycie wyrazu "działalności" zamiast "działalność", nie ma w tym przypadku istotnego znaczenia, zwłaszcza, że wyrazy "dom przedpogrzebowy" i " dom żałoby" zostały poprzedzone zwrotem "w postaci prowadzenia", gdzie rzeczownik "postać" użyto już w liczbie pojedynczej. W ocenie Kolegium zarzuty zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku należy zatem uznać za chybione. 9. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik B. P. — T. i T. T., wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz strony przeciwnej, tj. B. P.-T. i T. T., kosztów procesowych według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu odpowiedzi pełnomocnik skarżących stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosując nieuzasadnione zabiegi interpretacyjne dąży do zaprzeczenia dyspozycji art.113 § 2 K.p.a., zgodnie z którą organ który wydał decyzje wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Powyższy zapis jest jednoznaczny i nie budzi żadnych wątpliwości co do tego, iż jedynie Prezydent Miasta B., jako organ który wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy, władny był do wydania postanowienia wyjaśniającego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: I. Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym nie tylko dla każdego pisma w postępowaniu sądowym (art.46 P.p.s.a. ), ale również — dodatkowym wymogom ustalonym dla skargi kasacyjnej (art.176 P.p.s.a. ), tj. oznaczyć zaskarżone orzeczenie ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie. art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art.113 § 2 i 3 w zw. z art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art.144 K.p.a.) poprzez uwzględnienie skargi B. P.-T. i T. T. w oparciu o nieprawidłową interpretację przez Sąd powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w postępowaniu mającym wyjaśnić treść decyzji, organ odwoławczy nie jest uprawniony do wyjaśnienia we własnym zakresie wątpliwości co do treści decyzji. Oznacza to, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawie wskazanej w art.174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270, zm.: Dz. U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz.1417 i nr 250, poz.2118 oraz 2006, nr 38, poz.268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz.1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818 oraz 2007, nr 121, poz. 831, nr 221, poz.1650 – powoływana dalej jako "P.p.s.a. "). II. Nie wymaga odrębnej analizy przepisów prawa, ustalenie (przyjęte przez Sąd I instancji i podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny), że odrębność regulacji załatwienia sprawy (art.104 i nast. K.p.a.) oraz wyjaśnienia wydanej decyzji (art.113 § 2 K.p.a.) skutkuje odrębnością obu tych postępowań. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji (art.113 § 2 K.p.a.) nie może być więc konkurencją, ani alternatywą dla merytorycznego określania praw czy obowiązków strony na podstawie prawa materialnego. W przeciwnym wypadku wyjaśnianie w trybie art.113 § 2 K.p.a. byłoby prostym sposobem ominięcia skutków bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania (art.129 §2 K.p.a.), a co za tym — podważenia trwałości decyzji ostatecznych (art.16 K.p.a.). Nie można przyjmować jako oczywistego założenia wstępnego, że organ odwoławczy ma identyczne kompetencje zarówno załatwiając sprawę administracyjną przewidzianą prawem materialnym – z jednej strony, jak i – wyjaśniając treść już wydanej decyzji. Reguły wykładni systemowej nakazują przyjmowanie założenia, że wyjaśnianie decyzji (art.113 § 2 K.p.a.) nieprzypadkowo zostało uregulowane razem ze sprostowaniem błędów pisarskich i rachunkowych (art.113 § 1 K.p.a.). Wyjaśnienie jest więc zbliżone do sprostowania, a nie — do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w toku instancji. Wyjaśnienia treści decyzji najlepiej dokonuje autor tej decyzji, albowiem to wyjaśnienie (art.113 § 2 K.p.a.) nie ma być standardową interpretacją dyrektyw powinnego postępowania. Przepis jest wyjątkowo precyzyjny: wątpliwości co do treści decyzji wyjaśnia organ. Takie brzmienie przepisu nie wymaga wykładni i powinno być odczytane dosłownie. III. Biorąc pod uwagę powyższe argumenty Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, że organem właściwym do wyjaśnienia (a nie – ustalenia na nowo) decyzji Prezydenta Miasta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2005, nr [...] znak [...] jest ów Prezydent Miasta B. W konsekwencji prawidłowo orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucając tezę SKO, że art.113 § 2 k.p.a. przewiduje całkowitą dewolucję kompetencji do wyjaśnienia. Skoro wyjaśnienie nie jest ponownym merytorycznym załatwianiem sprawy administracyjnej, więc nie było dopuszczalne postanowienie reformatoryjnie. Powyższe ustalenia nie przekreślają akceptacji NSA dla stanowiska Sądu I instancji uznającego za prawidłowe zaskarżone postanowienie SKO w zakresie, w jakim uchyliło postanowienie organu I instancji, jako wewnętrznie sprzeczne. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U., nr 153, poz. 1270 ze zm.) . O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi