II SA/Gl 674/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...]r. nr [...] i orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. – B. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], Wójt Gminy G. ustalił jednorazową opłatę dla skarżącej A.K. w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości zbytej przez nią nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu powołano się na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] roku, Nr [...], zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa P. Zgodnie z zapisami tego planu zbyta przez skarżącą nieruchomość położona w P., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe – symbol planu [...]. Uchwalenie planu spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co zostało potwierdzone opinią rzeczoznawcy majątkowego J.L., a różnica ta wynosi [...] złotych. Wskazana wyżej uchwała ustalała także procentową stawkę wzrostu wartości nieruchomości na [...]%, przy której zastosowaniu wymierzona opłata planistyczna stanowi kwotę orzeczoną w decyzji. W czasie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał żaden plan. Przedmiotowa działka została zbyta przez skarżącą w dniu [...] roku na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] Numer [...], a więc przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o umorzenie nałożonej opłaty, powołując się przy tym na względy ekonomiczne i ciężką sytuację materialną. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do jego zastosowania. W tym stanie rzeczy Wójt Gminy G. był zobligowany do zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Wskazał organ odwoławczy na treść art. 37 ust. 1 ustawy, w myśl którego w przypadku braku ciągłości obowiązywania planu jak to mam miejsce w rozpatrywanej sprawie – do ustalenia wartości nieruchomości przed ustaleniem planu przyjmuje się faktyczny sposób jej użytkowania. Tak też uczynił rzeczoznawca majątkowy opierając się przy sporządzeniu operatu na wytycznych wynikających z § 50 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, a ponadto o zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała ustalenia organów obu instancji, że doszło do zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, a tym samym do wzrostu jej wartości. Wskazała, że w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego jej działka również znajdowała się w terenach zabudowy mieszkaniowej. W jej ocenie wartość działki w czasie obowiązywania starego planu, jak i w czasie kiedy plan nie obowiązywał, a także po uchwalenia nowego planu była i jest taka sama. W takim stanie rzeczy doszło do nieuzasadnionego zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że dla ustalenia opłaty planistycznej w tej sprawie nie ma znaczenia jakie było przeznaczenie nieruchomości w poprzednim planie, ponieważ to przeznaczenie utraciło swój charakter wraz z utratą jego mocy obowiązującej w dniu [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem wydane zostały bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności tych, które uzasadniają prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego – art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 36 ust. 4 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty nie może być większa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei z art. 37 ust. 1 ustawy wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży, a ponadto, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przepisu tego wynika zatem, że w przypadku uchwalenia nowego planu w czasie, kiedy na danym obszarze nie obowiązywał dotychczasowy plan, bierze się pod uwagę wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania. Z akt sprawy bezspornie wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący sołectwo P. w gminie G. został zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w G. z dnia [...] roku. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. Nr [...] z dnia [...] roku i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia tj. w dniu [...] roku. Bezspornym jest również, że wcześniej obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu utracił moc z dniem [...] roku na zasadzie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem w okresie od [...] roku do [...] roku na terenie sołectwa P. nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie przyjął więc organ odwoławczy, że do określenia wartości nieruchomości sprzed daty wejścia w życie nowego planu, należało przyjąć faktyczny sposób jej wykorzystywania. Bezspornym jest i to, że przedmiotowa działka została zbyta przez skarżącą w dniu [...] roku, a więc przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania, na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego notariusza J.S. w C., Rep. [...] Numer [...]. W tak ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej było ustalenie przeznaczenia spornej nieruchomości po uchwaleniu planu z [...] roku i faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego planu. O ile ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie jest oczywiste, gdyż wynika wprost z zapisów tego planu (teren zabudowy mieszkaniowej – symbol planu – 1.1 MN), o tyle ustalenie faktycznego sposobu jej wykorzystywania winno nastąpić w sposób wyczerpujący, z uwzględnieniem przepisów prawa, a w szczególności przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim odnosiły się one do zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach, na których nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a także przepisów o ewidencji gruntów. Tymczasem organy obu instancji bezkrytycznie oparły się na stwierdzeniu (a w zasadzie przyjętym założeniu) rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy, że "wartość w okresie nieobowiązywania planu określa się dla nieruchomości jako gruntu rolnego, gdyż taki był faktyczny sposób jego użytkowania". Przy czym nie wynika z treści tego operatu, na czym owe użytkowanie miało polegać. Co więcej, z opisu nieruchomości wynika, że parcela jest położona bezpośrednio przy drodze o nawierzchni asfaltowej, otaczający teren jest częściowo uzbrojony, zaś w bliskim sąsiedztwie wzdłuż drogi znajdują się tereny z zabudową jednorodzinną. Przy tak poczynionych ustaleniach organy mogły bez trudu zauważyć, że sam fakt, że działka nie jest zabudowana nie świadczy o tym, że jest ona użytkowana jako rola. W tym zakresie należało poczynić odpowiednie ustalenia. Gdyby bowiem okazało się, że działka nie jest użytkowana rolniczo (w myśl ustawy wykorzystywana na cele rolne), to należało rozważyć, czy przed wejściem w życie nowego planu mogła być faktycznie zabudowana - innymi słowy, czy spełniała warunki do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli w wyniku takich ustaleń okazałoby się, że teren spełniał warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to nie można było przyjąć, że faktyczny sposób jego wykorzystywania polegał na użytkowaniu li tylko jako działki rolnej. Jeżeli dodatkowo ustalono by, że faktycznie był to nieużytek (brak upraw), to należałoby dojść do wniosku, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy polegał na potencjalnej możliwości jego zabudowy (działka budowlana). Dodatkowo należy wskazać, że jakkolwiek ustalenia starego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają w niniejszej sprawie znaczenia, to nie bez znaczenia dla ustalenia faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości jest zapis w ewidencji gruntów. Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień przed wejściem w życie planu uchwalonego w dniu [...] roku dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej oznaczony symbolem B. Z treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 roku, Nr 240, poz. 2027) wynika, że dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią m.in. podstawę planowania przestrzennego. Oznacza to, że o ile taki wpis w ewidencji gruntów nastąpił przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przeznaczenie terenu w później uchwalonym planie odpowiada temu wpisowi, to w istocie faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uległ zmianie w wyniku uchwalenia planu. Tej okoliczności organy orzekające również nie wyjaśniły i nie wzięły pod rozwagę. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. w związku z naruszeniem przez organy orzekające art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.s.a., a na wysokość zasądzonych kosztów postępowania składa się uiszczony przez skarżącą wpis stosunkowy. Wskazówki co do dalszego toku postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej motywów.