III SA/Wa 2043/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (spr.), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Wnioskiem z dnia 14 września 2005 r. E. D. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że prowadził działalność gospodarczą pod nazwą Odlewnia Metali "K. - E. D.". Przedsiębiorstwo wnioskodawcy zostało dotknięte skutkami powodzi w roku 1997 i nie odzyskało płynności finansowej mimo zaciągnięcia kredytu "po-powodziowego". Od grudnia 1997 r. E.D. w zasadzie zaprzestał opłacania składek ubezpieczeniowych. Przyczyną takiego postępowania był brak pieniędzy - działalność przestawała przynosić dochody pozwalające na regulowanie wszystkich zobowiązań. W 1997 r. wnioskodawca zachorował poważnie na serce i układ krwionośny. E.D. wskazał, że kwota, jaką winien wpłacić do Zakładu - 1.051.923,54 zł - jest dla niego nierealna. Wnioskodawca musi spłacić jeszcze wspomniany kredyt "po-powodziowy" w wysokości 120.000 zł. Obecnie wnioskodawca ma 62 lata i jest zatrudniony w [...] jako główny specjalista w zespole doradców prezesa spółki. Jego wynagrodzenie jest przeciętne. E.D. wskazał, że przepisy prawa przewidują umorzenie należności w takiej sytuacji, w jakiej się znalazł. Przede wszystkim jego przedsiębiorstwo poniosło starty w wyniku klęski żywiołowej - powodzi, a nadto od 1997 r. jest on przewlekle chory i nie ma możliwości podjęcia i prowadzenia takiej działalności lub podjęcia takiej pracy zarobkowej, które by umożliwiły uzyskanie dochodu pozwalającego na spłatę zobowiązań. Niezależnie od powyższego spłata zaległości prowadziłaby do pozbawienia wnioskodawcy i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.u.s.", odmówił E.D. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników za okres rozliczeniowy do grudnia 1998 r. w kwocie 77.582,59 zł z tytułu skałek oraz 160.414,40 zł tytułem odsetek liczonych na dzień 28 listopada 2005 r., Fundusz Ubezpieczenia Społecznego za okres marzec 1999 r. - maj 2000 r., lipiec 2000 r. - październik 2000 r., styczeń 2001 r., maj 2001 r. - lipiec 2001 r., czerwiec 2003 r. - lipiec 2003 r., wrzesień 2003 r., styczeń 2004 r. - marzec 2004 r. w kwocie 109.541,73 zł oraz tytułem odsetek 171.823,10 zł, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres luty- grudzień 1999 r., marzec - maj 2000 r., lipiec - listopad 2000 r., styczeń - lipiec 2001 r., wrzesień 2001 r., listopad 2003 r., luty - marzec 2004 r. w kwocie 15.351,78 zł oraz tytułem odsetek 24.527,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że ustalił, iż wnioskodawca otrzymuje wynagrodzenie za pracę w kwocie 8.400,00 zł miesięcznie brutto. Nadto posiada majątek nieruchomy, na którym Inspektorat Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w N. posiada zabezpieczenie w postaci wpisu hipoteki przymusowej. W stosunku do zaległości wnioskodawcy prowadzone jest skutecznie postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. Zakład wskazał na treść art. 28 u.s.u.s. oraz na przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365) - powoływanego dalej jako "Rozporządzenie" - i podniósł, że decyzje Zakładu w zakresie umarzania należności z tytułu składek mają charakter uznaniowy. Rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia: całkowita nieściągalność lub ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Całkowita nieściągalność zachodzi w przypadkach wskazanych w art. 28 u.s.u.s. Natomiast przypadki, kiedy Zakład może uwzględnić ważny interes zobowiązanego zostały przykładowo wymienione w Rozporządzeniu. Podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia, Zakład musi uwzględniać stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zakład jest bowiem dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego przychody pochodzą między innymi z wpłat i dotacji budżetu państwa. W ocenie organu pierwszej instancji okoliczności, w oparciu o które wydano przedmiotową decyzję nie uzasadniają umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za zatrudnionych pracowników. Należność z tytułu składek objęta jest 10 letnim terminem przedawnienia i obowiązkiem Zakładu jest podejmowanie w tym okresie wszelkich czynności zmierzających do wyegzekwowania zaległości. Zakład uznał, że w stosunku do wnioskodawcy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 28 u.s.u.s. oraz w Rozporządzeniu. Pismem z dnia 5 kwietnia 2006 r. wnioskodawca zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc argumenty jak we wniosku o umorzenie. Ponadto E.D. wskazał, że uznaniowy charakter wydanej w sprawie decyzji nie oznacza dowolności. Ocenę trzeba zdaniem skarżącego przeprowadzić w oparciu o wszystkie dostępne dane, z zastosowaniem zasad logiki i doświadczenia życiowego. E.D. wskazał, że z uzyskiwanych dochodów spłaca dwa kredyty i nie jest w stanie już wydawać żadnych kwot na inne zobowiązania. Stan zdrowia skarżącego kwalifikuje go do natychmiastowego skorzystania z prawa do renty. Jednak wnioskodawca podjął pracę zawodową po to, aby regulować swoje zobowiązania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności względem Zakładu przesądza o tym, że nawet w sytuacji zaistnienia przesłanek opisanych w przepisach, Zakład nie jest obowiązany wydać decyzji umarzającej. Nadto w ocenie organu odwoławczego w sprawie nie wykorzystano jeszcze wszystkich możliwości związanych z dochodzeniem należności (biorąc pod uwagę 10 - letni okres przedawnienia - w tym możliwość zawarcia układu ratalnego i rozłożenia na raty). W stosunku do powyższej zaległości prowadzone jest postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.D. zarzucił decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenie przepisów art. 28 ust. 2 pkt 3 u.s.u.s., obrazę przepisów wykonawczych w szczególności § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 Rozporządzenia oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze, przywołując dotychczas podnoszone argumenty, skarżący podkreślił, że niewątpliwie w niniejszej sprawie występują przesłanki niezbędne do umorzenia zaległości składkowych. Zaskarżona decyzja natomiast jest sprzeczna z prawem i zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego. Na wstępie wskazać należy, że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonych decyzji orzekając na podstawie akt sprawy, to jest materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze. zm.; - dalej " P.p.s.a."). Przypadki w jakich może dojść do umorzenia należności z tytułu składek, o co zwrócił się w niniejszej sprawie skarżący, określono w art. 28 u.s.u.s. Co do zasady, zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. do umorzenia należności z tytułu składek może dojść tylko wobec ich całkowitej nieściągalności, w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s., jednakże w § 3a cyt. przepisu zastrzeżono możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Możliwość ta dotyczy jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a uosus. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, powoływanego dalej jako rozporządzenie). Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 uosus). Określona art. 28 u.s.u.s. instytucja umorzenia należności z tytułu składek w trybie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnej sprawie zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności, nie może także nakazać organowi rentowemu określonego sposobu rozstrzygnięcia. W świetle, bowiem ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie NSA koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego zawierających w swojej treści kierunkowe dyrektywy wyboru (w tym przypadku: całkowita nieściągalność zaległości oraz zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny skutki opłacenia należności), prawem do umorzenia zaległości dysponuje organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a w II instancji Prezes ZUS. Stwierdzenie zatem, że w sprawie występują okoliczności odpowiadające takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ - zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. - zgodnie, z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ administracji pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia. Przyjmując na gruncie postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, ustawodawca przyjął, że po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dochodzi do ponownego jej rozstrzygnięcia - co zakłada ponowną analizę argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu w I instancji jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. Dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu I instancji. W rozpoznawanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ograniczył się do zaprezentowania przebiegu postępowania oraz kilku lakonicznych stwierdzeń o charakterze instytucji uznania administracyjnego oraz o tym, że w stosunku do skarżącego prowadzona jest skuteczna egzekucja oraz ustanowiono zabezpieczenie hipoteczne na jego nieruchomościach. Stwierdził, że po rozważeniu opisanych we wniosku okoliczności oraz przeanalizowaniu dowodów postanowiono o utrzymaniu w mocy decyzji wydanej w I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, żeby omówiono w niej argumenty skarżącego oraz analizę zgromadzonych dowodów. Takie "zbycie" zarzutów podniesionych przez skarżącego nie jest zdaniem Sądu wystarczające jeżeli organ zamierzał przekonać o zasadności podjętego rozstrzygnięcia, a obowiązujące przepisy, poza wszelką wątpliwością nakładały obowiązek przekonywania. Z tych właśnie względów wydane rozstrzygnięcie naruszyło zarówno art. 107 § 3 k.p.a. jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Oprócz wadliwości samego rozstrzygnięcia wskazać także należy na wady przeprowadzonego przez organ postępowania. Organ uchybił bowiem treści art. 10 § 1 k.p.a. wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Zasada czynnego udziału strony znajduje konkretyzację w regulującym przebieg postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ, art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strony miały możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W rozpatrywanej sprawie skarżącemu nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym, zarówno w I jak i II instancji, nie zapewniono mu także możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Uchybienia powyższym przepisom wiążą się więc z naruszeniem omówionej powyżej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. Na tym tle ocenić należy, iż wydanie rozstrzygniecie o charakterze uznaniowym ale jednocześnie w oparciu o ocenę całokształtu sytuacji skarżącego, przy jednoczesnym pominięciu jego udziału w postępowaniu było niemożliwe. Z tego właśnie względu naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowiło o wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania. Sąd zważył również, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż należności z tytułu składek, co do których umorzenia rozstrzygał organ orzekający są należnościami finansowymi przez płatnika składek za zatrudnianych pracowników. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika natomiast, czy choćby część wskazanego zadłużenia dotyczy skarżącego jako ubezpieczonego. Tylko w takim przypadku zasadne byłoby odwoływanie się w ocenie sytuacji majątkowej skarżącego do przesłanek innych niż całkowita nieściągalność należności. Jak zaznaczono bowiem na wstępie, a co powinien mieć na uwadze również skarżący, art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewiduje wyłącznie możliwość umorzenia należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Również i z tego względu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązków ciążących na organie prowadzącym postępowanie, wynikających z art. 7 w zw. z 77 § 1 K.p.a., jak i omówionych powyżej przepisów regulujących wymogi jej prawidłowego uzasadnienia. Dokonując ponownie ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. art. 7, 10, 77, 80 i 81 K.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełniania przesłanek umorzenia odnosić się przy tym winny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie przyszłości. Ponieważ wskazane wyżej naruszenia prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 P.p.s.a., zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji.