VII SA/Wa 1110/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. P. i E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją Wojewody [...], znak: [...], z dnia [...] lutego 2006 r. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy W., przenoszącej decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółce "L." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w W. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą przy ul. [...] w B. Powyższe rozstrzygnięcie poprzedzały wcześniejsze postępowania i decyzje. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta W. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono S. T. i W. R. (użytkownikom wieczystym działki nr [...]) pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z usługami na parterze i parkingiem dwupoziomowym na działce nr [...] przy ul. [...] w W. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta W., przeniesiono pozwolenie na budowę udzielone ww. decyzją nr [...] na rzecz "L." Sp. z o.o. Spółka wykazała się prawem do terenu na podstawie umów sprzedaży zawartych z użytkownikami wieczystymi działki nr [...]. Następnie decyzją Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., znak: [...], zmieniono decyzję nr [...] poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego i wydanie spółce L. pozwolenia na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul [...] w W. Decyzją Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 2002 r., znak: [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 tekst jednolity, a nie jak w opisie sprawy podał Wojewoda - Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016, z późn. zm.), przeniesiono decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą przy ul. [...] w B. W dniu 30 listopada 2005 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek A. P., S. M. i E. S. o stwierdzenie nieważności wspomnianej wyżej decyzji nr [...] oraz późniejszej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2003 r. zmieniającej na podstawie art. 36a Prawa budowlanego decyzję nr [...] i zatwierdzającej zamienny projekt budowlany oraz wydający pozwolenie na budowę dla Spółdzielni Mieszkaniowej "S.". We wniosku wskazano, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." w dniu wydania tej decyzji nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie wykazała żadnych praw do nieruchomości przy ul. [...] i nie mogła złożyć prawidłowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Wnioskodawcy wylegitymowali się natomiast aktami notarialnymi sporządzonymi w kwietniu 2002 r., z których wynika, iż przeniesione na nich zostały - w odpowiednich częściach - udziały w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...], prawo do współposiadania i współzarządzania nieruchomością, a także prawo do korzystania z lokali mieszkalnych i przynależnych do nich piwnic i miejsc parkingowych. Organ rozdzielił przedmiotowo rozpoznanie wniosku na dwie odrębne sprawy i wydał dwie odrębne decyzję, jedną dotyczącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] i drugą dotyczącą decyzji nr [...], tj. opisaną na wstępie decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. W uzasadnieniu (podobnie zresztą jak w przypadku drugiej z wymienionych decyzji rozstrzygających sprawę), organ stanął na stanowisku, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony, gdyż decyzje (zarówno zatwierdzająca projekt zamienny jak i przenosząca pozwolenie budowlane na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "S.") były wydane na rzecz innego podmiotu. Wniosek o przeniesienie decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. został złożony bowiem przez Spółdzielnię Mieszkaniową "S." w dniu 11 października 2002 r. Do wniosku dołączono notarialne oświadczenie Zarządu Spółdzielni o udzieleniu na rzecz Spółdzielni pełnomocnictwa przez wymienione w nim osoby będące współużytkownikami wieczystymi działki gruntu nr [...]. W dokumencie tym zostały wymienione nazwiska A. P., S. M. i E. S. Pełnomocnictwa udzielone zostały członkowi zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "S." A. S. i dotyczyły zarówno prowadzenia czynności faktycznych i prawnych związanych z inwestycją, w tym składania oświadczeń woli i wniosków, jak i do wykonania w przyszłości na rzecz Spółdzielni darowizny udziałów w prawie użytkowania wieczystego, należącego do ww. osób. W związku z powyższym organ przyjął, że jedyną stroną postępowań o zatwierdzenie projektu zamiennego i wydanie pozwolenia budowlanego oraz o przeniesienie tych pozwoleń na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "S." jest właśnie ta Spółdzielnia, reprezentowana przez członka zarządu posiadającego stosowne pełnomocnictwa osób fizycznych, nie zaś te osoby, posiadające udziały w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania A. P., S. M. i E. S. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy wymienioną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., podtrzymując argumentację zawartą w decyzji organu I instancji i wskazując, że stronami decyzji przenoszącej pozwolenie budowlane były Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." i L. Sp. z o.o. i tylko te dwa podmioty posiadały przymiot strony, a zatem wniosek o stwierdzenie tej decyzji złożony przez A. P., S. M. i E. S. nie może zostać merytorycznie rozpoznany, gdyż wniosek nie pochodzi od stron przedmiotowego postępowania. A. P., S. M. i E. S. złożyli skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Skarga S. M. została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z przyczyn formalnych, pozostałe zaś skargi podlegają rozpoznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, a zaskarżony akt administracyjny należało uchylić, gdyż narusza prawo na skutek nietrafnej oceny przymiotu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania sprawy przez Sąd jest ocena decyzji formalnej wydanej na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może m.in. dojść, jeżeli nie zostały spełnione warunki określone w ust. 2 z którego wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). Jak przyjmuje NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r. (teza druga): "Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji", sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32. Organ nadzoru, dokonując oceny legitymacji procesowej wnioskodawcy o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego stosuje obowiązujące w dacie rozpoznawania sprawy przepisy proceduralne. Przepisem takim jest art. 40 Prawa budowlanego, który w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym miał inną redakcję niż obecnie: Organ, który wydał decyzję, określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 tekst jednolity). Obecnie ustawodawca wyraźnie zastrzegł w § 3, iż stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę lub o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji. Zmiana ta ukształtowała się w związku z zasadniczą zmianą dokonaną dużą nowelizacją ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), ale też m.in. pod wpływem orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Orzecznictwo poprzedzające tę nowelizację w zakresie zastosowania art. 40 Prawa budowlanego szło w kierunku wykluczenia podmiotów sąsiadujących z terenem inwestycji z postępowań opartych o treść art. 40. Por. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 1053/97, LEX nr 46648 Zmiana osoby inwestora nie narusza prawem chronionych interesów właściciela sąsiedniej działki. Zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1994 r. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem, a mianowicie, osoba na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę, musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą strony na rzecz której pozwolenie zostało wydane oraz osoba ta musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Żadna z powyższych przesłanek warunkujących przeniesienie pozwolenia na budowę nie dotyczy interesów właściciela sąsiedniej działki ani interesom tym nie zagraża. W sprawie kontrolowanej obecnie przez Sąd żądanie wszczęcia postępowanie o stwierdzenie nieważności zarówno decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego, jak i decyzji przenoszącej pozwolenie złożyły osoby legitymujące się na dzień wydawania tych decyzji prawem do nieruchomości wynikającym z ułamkowych części prawa użytkowania działki, której dotyczyły obie decyzje. Organ zaś uznał, że osoby te nie posiadają przymiotu strony, gdyż nie zostały wymienione jako strony tych decyzji, z tego powodu, iż po nabyciu ułamkowych części prawa użytkowania działki udzieliły pełnomocnictw do wykonywania za nie czynności prawnych i faktycznych związanych z procesem inwestycyjnym. Jest to jednak wniosek chybiony. Nie wchodząc w szczegółowe rozważania na temat skutków prawnych pełnomocnictw, ich zakresu i skutków jakie mogą wywoływać w toczących się postępowaniach budowlanych zauważyć należy, że z faktu, iż udzielono pełnomocnictwa nie wynika, iż mocodawca utracił należne mu prawa podmiotowe, gdyż z pełnomocnictwa wynika jedynie możliwość działania w imieniu i na rzecz podmiotu udzielającego pełnomocnictwa. Przedmiotem ocen Sądu nie są też obecnie skutki udzielenia pełnomocnictwa osobie fizycznej dla toczącego się wówczas postępowania budowlanego na wniosek Spółdzielni i wydanych w jego następstwie decyzji, lecz jedynie to, że nie była trafna ocena organów prowadzących postępowanie nadzorcze w zakresie odmówienia przymiotu strony skarżącym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej pozwolenie budowlane. Dopiero w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku uprawnionych stron organy będą mogły merytorycznie zbadać i ocenić ważność decyzji, których postępowanie to dotyczy. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego oraz orzeczenia I instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak na wstępie