IV SA/Wa 2108/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 sprawy ze skargi M. M., T. T., T. T., B. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie podpadania pod działanie dekretu o reformie rolnej zespołu pałacowo - parkowego - oddala skargę - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...].12.2003 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].06.2002 r., w której stwierdzono, że objęty na dzień 1.09.1939 r. Iwh [...],[...] księgi tabularnej Sądu Okręgowego w W. zespół pałacowo-parkowy w P., powiat O. -obejmujący szereg parceli o łącznej pow. ponad 8 ha, wchodzący w skład majątku ziemskiego, stanowiącego uprzednio własność M. L. - podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e tego dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy został przejęty na rzecz Skarbu Państwa we wskazanym trybie, co dokumentuje zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] stycznia 1947 r. Na parcelach katastralnych objętych wnioskiem spadkobierców byłej właścicielki, wg poczynionych przez Wojewodę ustaleń, poza pałacem i parkiem oraz drogami dojazdowymi znajdowały się także domek rządcy, obora, ogród oraz staw. Natomiast z protokołu spisanego w dniu 16 marca1950 r, w ośrodku szkolnym w P. wynika, że do przedmiotowej resztówki zaliczono następujące budynki: pałac, 2 obory, 2 kurniki, pralnię, spichlerz, stajnię i 2 czworaki. Wojewoda zaznaczył, że z posiadanych dokumentów archiwalnych wynika, iż resztówka ta została przekazana m. in. na potrzeby Szkoły Rolniczej w P. Wojewoda [...] wskazał na przepisy art. 1 ust. 2 tego dekretu, w szczególności na sformułowanie, iż przeprowadzenie reformy rolnej obejmowało zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej, oraz przemysłu rolnego. Organ I instancji podkreślił, że nieruchomościami podpadającymi pod działanie art. 2 ust. 1 lit e tego dekretu były m. in. nieruchomości ziemskie, których rozmiar łączny przekraczał 100 ha pow. ogólnej, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego o łącznym rozmiarze przekraczającym 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te IV SA/Wa 2108/06 przechodziły z dniem 13 września 1944 r. z mocy prawa, bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Przedmiotowy majątek miał pow. 285 ha, w tym 112 ha użytków rolnych. Ponadto Wojewoda zaznaczył, iż wydając tej treści decyzję miał na względzie utrwalone już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształcone w oparciu o uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, z której wynikało że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego na cele reformy rolnej nie powinny być natomiast przeznaczane nieruchomości nie mające takiego charakteru, m. in. działki budowlane nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, wydzielone prawnie lub fizycznie przed dniem 1 września 1939 r. Z tego względu Wojewoda [...] wskazał istnienie powiązań: finansowego (budynek dworu był utrzymywany z dochodów pochodzących z rolniczej działalności prowadzonej w majątku), organizacyjnego (właścicielka zamieszkująca w dworze podejmowała kluczowe decyzje dotyczące zarządu majątkiem, mimo że bieżący zarząd sprawował rządca zamieszkały osobno) oraz terytorialnego (zespół pałacowo-parkowy wraz ze znajdującymi się w niedalekim sąsiedztwie budynkami gospodarczymi, stanowiły centrum majątku oraz integralną całość terytorialną z pozostałą częścią majątku ziemskiego w P.). Tym samym uznał, iż wykazał istnienie związku funkcjonalnego przedmiotowej części majątku z resztą przejętego majątku ziemskiego. Niezależnie od tego zauważył, iż w art. 19 tego dekretu (w pierwotnym brzmieniu) wykluczono możliwość otrzymania samodzielnego gospodarstwa rolnego przez byłego właściciela majątku ziemskiego na terenie wywłaszczonego majątku, a po nowelizacji nawet na terenie tego samego powiatu, co wykluczałoby możliwość pozostawienia niektórych budynków we władaniu dotychczasowych właścicieli. Z tego względu uznał, że zapis ten stawał w sprzeczności z interpretacją nieruchomości ziemskiej przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny, pozwalającą przyjąć, że niektóre nieruchomości zabudowane nie mogły być przejmowane na cele reformy rolnej. Wojewoda powołał się także na rozporządzenie wykonawcze do dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej zaznaczając, iż § 11 wymieniał tylko i wyłącznie IVSA/Wa2108/06 te ruchomości, które nie podlegały przejęciu od byłych właścicieli, co jego zdaniem przemawia za przyjęciem, że nieruchomości przejmowano bez wyłączeń. Natomiast w świetle § 44 rozporządzenia wykonawczego do dekretu, nie podlegały podziałowi m. in. parki (wymienione w pkt. 2), zabudowania dworskie i przemysłowe (pkt. 3), oraz zabytki architektoniczne (pkt. 4), co świadczyło zdaniem Wojewody o możliwości ich przejęcia na cele reformy rolnej. Poczynione ustalenia i dokonaną interpretację zapisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej organu I instancji podzielił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu swej decyzji nacisk położył na cele reformy rolnej, zaznaczając, iż były one szersze niż tylko parcelacja przejętych obszarów na rzecz rolników, bowiem celem tym było także zarezerwowanie terenu in. in. dla szkół rolniczych. Powołał się również na art. 6 dekretu, upoważniający Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych do objęcia zarządem państwowym nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 wraz z zabudowaniami, w tym mieszkaniowymi, do których należy zaliczyć pałace i dwory. Podkreślił, że w jego ocenie Wojewoda prawidłowo zbadał okoliczności sprawy, w tym kwestię owego związku funkcjonalnego, którego istnienie zostało wykazane. Pełnomocnik spadkobierców byłej właścicielki zarówno w odwołaniu, jak i w skardze powołał się na dotychczasowe orzecznictwo NSA, iż przejęty zespół pałacowo parkowy nie miał charakteru rolniczego, a więc nie stanowił nieruchomości ziemskiej. Celem dekretu nie było wszak, jak zaznaczył, wywłaszczenie właścicieli ziemskich z całego ich majątku. Ponadto podkreślił, że była właścicielka miała lat 80, a jej mąż 90 i oboje nie zajmowali się wówczas gospodarstwem, co należało do obowiązków rządcy. Uznał także, iż nie zostało dostatecznie udowodnione powiązanie terytorialne oraz finansowe zespołu pałacowo-parkowego z resztą majątku ziemskiego. Dwór jego zdaniem nie spełniał żadnych funkcji gospodarczych, a jedynie mieszkalne. Z tego względu wskazane powiązania funkcjonalne nie tylko budzą wątpliwości, ale i nie mogą być uznane za udowodnione. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, iż przewidziana w § 5 IV SA/Wa 2108/06 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na łączną wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Nie ma podstaw do orzekania o nie podpadaniu pod działanie dekretu jedynie części przejętego w tym trybie majątku. Zdaniem Sądu decyzje organów I i II instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, a zatem dotknięte są wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Ponadto Sąd wskazał, że wniosek skarżących jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący reprezentowani przez pełnomocnika adwokata M. S. W wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 wskazał, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6.09.1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż w niniejszej sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 14 września 2006 r. (sygn. akt I OSK 977/06) uchylił wydany przez Sąd I instancji wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. NSA, w powołaniu na uchwałę składu siedmiu sędziów tegoż Sądu z dnia 05.06.2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06), stwierdził, iż przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 IV SA/Wa 2108/06 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), może stanowić podstawę orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej. Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze brzmienie przytoczonego przepisu sąd wojewódzki dokonał oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z przepisami prawa administracyjnego materialnego i procesowego. Na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu tj. z dniem 13 września 1944 r. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.) Taka regulacja powodowała, iż mogły zaistnieć wątpliwości, czy konkretna nieruchomość spełnia warunki dekretu, a zatem czy stanowi ona nieruchomość ziemską w rozumieniu tegoż dekretu. Wątpliwości owe mogły zostać wyjaśnione w trybie postępowania prowadzonego w oparciu o § 5 rozporządzenia wykonawczego. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że dwór wraz z otaczającym go parkiem położony w P. i stanowiący część majątku M. L. nie podpada pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, został złożony przez spadkobierców wymienionej. Zadaniem zatem organu było ustalenie, czy nieruchomość będąca przedmiotem IV SA/Wa 2108/06 postępowania była nieruchomością ziemską w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 dekretu. Sam dekret o reformie rolnej nie zawiera wprawdzie definicji tego pojęcia, jednakże próby zdefiniowania "nieruchomości ziemskiej" podjął się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. ( W 3/89, OTK 1990/1/26). Wprawdzie z dniem wejścia w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwały Trybunału Konstytucyjnego utraciły moc powszechnie obowiązującą, to jednak nie zostały one pozbawione zupełnie waloru wykładni, jeżeli są one zgodne z regułami interpretacyjnymi przyjętymi w teorii prawa. Analiza przepisów dekretu oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. w świetle wykładni zaproponowanej w powołanej uchwale TK prowadzi do wniosku, iż intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwornej w rolnictwie w zakresie produkcji rolniczej, zwierzęcej lub sadowniczej. Taka wykładnia została w większości zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela co do zasady zaproponowaną przez Trybunał wykładnię pojęcia "nieruchomości ziemskiej", jednakże należy przy takim rozumieniu mieć na uwadze także inne zapisy zarówno dekretu, jak również rozporządzenia. Oznacza to przede wszystkim, iż dekret dopuszczał przejmowanie na cele reformy rolnej budynków, w tym także dworów, pałaców itp. choć sensu stricto w zabudowaniach takich z istoty nigdy nie mogła być prowadzona jakakolwiek działalność rolnicza. Fakt, iż upaństwowieniu podlegały także budynki, nie zaś tylko grunty niezabudowane znajduje potwierdzenie w art. 6 dekretu, który stanowi, iż Minister Rolnictwa i Reform Rolnych obejmie zarząd nad nieruchomościami ziemskimi wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Oczywiście powstaje wątpliwość, czy budynki, o których mowa w art. 6 miały walor wyłącznie rolniczy, np. chlewnie, obory, stodoły, kurniki itp. zabudowania gospodarskie, folwarczne, czy też charakter mieszkalny, a do takich należały dwory i pałace oraz ogrodowo-rekreacyjny - parki. Na tle owego charakteru dworów, które nigdy nie pełniły funkcji gospodarczych pojawiła się w orzecznictwie koncepcja pojęcia "związku funkcjonalnego". Związek funkcjonalny to wzajemna zależność (współzależność). Związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie IV SA/Wa 2108/06 gospodarstwa rolnego bez zespołu dworsko-parkowego i odwrotnie (vide wyrok NSA z 5 marca 2003 r. sygn. akt IV SA 1593/02). Na konieczność badania związku funkcjonalnego między nieruchomością, która nie ma charakteru rolniczego - w ocenie Sądu właśnie dworu z przyległymi parkami - z nieruchomością ziemską wskazał także NSA w powołanej na wstępie uchwale siedmiu sędziów z dnia 05.06.2006 r. Bogate orzecznictwo, w szczególności NSA, wskazywało, iż powiązanie pomiędzy dworem, a resztą majątku winno być badane na płaszczyźnie związków finansowych, organizacyjnych i terytorialnych. Przy czym samo powiązanie przez osobę właściciela nie było wystarczającym powodem do przyjęcia, iż dwór stanowił nierozerwalną całość z majątkiem, jak również czerpanie przez właściciela z działalności rolniczej korzyści finansowych. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, iż rolą organu administracyjnego było przeprowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia, czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy dworem i parkiem w P., a pozostałą częścią majątku. Trudność owego postępowania, którą dostrzega sąd administracyjny, polega przede wszystkim na tym, iż mają zostać ustalone okoliczności, które miały miejsce około 60 lat temu. A ponieważ nie mogą być one wyjaśnione wyłącznie na podstawie dokumentów (często szczątkowym i niepełnym materiale), koniecznym jest przesłuchanie świadków. Z istoty zaś zeznania takie - poprzez upływ czasu - będą obarczone wadą ogólności, a także przetworzenia pewnych informacji i obserwacji doświadczeniami, które nastąpiły w okresie późniejszym. Nie bez znaczenia będzie także kondycja psycho-umysłowa osób zeznających, jak również fakt, iż często są to świadkowie "ze słyszenia". Taki charakter materiału dowodowego obliguje organ do racjonalnej i rozsądnej jego oceny. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji Sąd uznał, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Pewne zastrzeżenia natomiast należałoby odnieść do decyzji Wojewody, bowiem zawiera ona pewne niekonsekwencje w rozumowaniu ( z jednej strony organ wywodzi, iż działaniu dekretu co do zasady podlegały wszystkie dwory i pałace, z drugiej zaś bada związek funkcjonalny, co ma miejsce wówczas, gdy istnieją wątpliwości co do charakteru takich zabudowań ), nie mniej jednak przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji wyeliminował powyższą wadliwość. Zostały ustalone i prawidłowo zinterpretowane powiązania między dworem, a IV SA/Wa 2108/06 resztą majątku ziemskiego. Ze znajdujących się w aktach map wynika, że dwór sąsiadował bezpośrednio z ogrodem, pastwiskiem, a nawet oborą. Park natomiast otaczał nie tylko dwór, lecz sięgał także do spichlerza. Trudno zatem stwierdzić, aby został wyodrębniony terytorialnie od budynków gospodarczych. W 1950 r. jako resztówkę przekazano pałac, dwie obory, dwa kurniki, pralnię, spichlerz, stajnię i czworaki. Wszystkie te zabudowania były niezbędne do prawidłowego funkcjonowania majątku ziemskiego. Jak ustalił organ dwór był wykorzystywany do celów mieszkalnych, ale stanowił ośrodek zarządzania, mimo, że do codziennego zarządzania i pilnowania pracowników był zatrudniony zarządca. Nie mniej jednak, skoro wielopokoleniowa rodzina zamieszkiwała w dworze, trudno przyjąć, aby ważne dla funkcjonowania całego majątku decyzje podejmował w konsekwencji rządca. Inna byłaby sytuacja, gdyby właściciel nie zamieszkiwał w majątku. Nadto właściciele majątku nie pełnili publicznych funkcji, bądź nie wykonywali profesji, które to obowiązki uniemożliwiałyby im jakiekolwiek zajmowanie się majątkiem. Fakt, iż interesowali się muzyką nie wyklucza w żadnym stopniu możliwości zarządzania majątkiem. Natomiast zatrudnienie rządcy był rzeczą oczywistą biorąc pod uwagę areał majątku. Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż zespół dworsko-parkowy został przeznaczony na cel określony w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej. Teren bowiem z zabudowaniami został przekazany szkole rolniczej. Zarzut skargi nie rozpatrzenia całości materiału dowodowego i nie wyjaśnienia całości stanu faktycznego w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim organ z istoty tegoż postępowania dysponował ograniczonym materiałem dowodowym, jak również środki dowodowe osobowe nie mogły być uznane - z przyczyn jak wcześniej podniesiono - za posiadające walor pełnej wiarygodności. Jedyny świadek M. R. oglądał majątek oczyma dziecka i trudno uznać, aby wówczas przedmiotem jego obserwacji mogłyby być okoliczności, na które zeznawał. Odnośnie natomiast informacji podanych przez wnioskodawczynię poza powyższym argumentem, nie bez znaczenia jest fakt, iż jest bezpośrednio zainteresowana wynikiem rozstrzygnięcia, co oczywiście nie pozbawia jej zeznań jakiejkolwiek mocy dowodowej, jednak nakazuje ich ocenę z ogromną ostrożnością. Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami, skargę oddalił.