II OSK 626/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Roman Ciąglewicz ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "Ł." w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Po 274/05 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "Ł." w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "Ł." w Poznaniu kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Po 274/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej Budowy Domów Jednorodzinnych "Ł." w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta D. z dnia [...] października 2004 r., nr [...], w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty w kwocie 838 zł, z tytułu wzrostu wartości terenu oznaczonego nr geod. [...] położonego w S., na skutek zmiany przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w związku z jego zbyciem. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu oparło się na przepisie art. 36 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717), w brzmieniu ustalonym nowelą do tej ustawy, która weszła w życie w dniu 22 września 2004 r. O ile organ pierwszej instancji przyjął, że zachodziła przesłanka sprzedaży nieruchomości, wymagana do dnia 21 września 2004 r., o tyle po tej dacie należy, według Kolegium, ustalić, czy doszło do zbycia nieruchomości. Za takie zbycie organ odwoławczy uznał przeniesienie przez Spółdzielnię własności na osobę, której przysługuje prawo do domu jednorodzinnego w tej Spółdzielni. Nadto Kolegium przyjęło, że od dnia 22 września 2004 r. renty planistycznej nie pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela w okresie między uchwaleniem planu miejscowego a zbyciem nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa Budowy Domów Jednorodzinnych "Ł." w P. Zarzuciła rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez zastosowanie przy rozpatrywaniu odwołania przepisów noweli w/w ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., nie dotyczącej stanu faktycznego z okresu postępowania, będącego podstawą decyzji Wójta Dopiewa z dnia 8 października 2004 r. i wskutek tego błędną wykładnię art. 36 ust.4 oraz art. 37 ust.2 wskazanej ustawy. Nadto skarżąca podniosła naruszenie przepisów art. 1, art.2 i art. 3 ustawy – Prawo spółdzielcze oraz art. 1 ust.2 pkt 3 i art. 173 ust.1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, przez nieuwzględnienie lex specialis tych przepisów. Spółdzielnia zarzuciła także naruszenie art. 155 i art. 535 Kodeksu cywilnego, poprzez nieodróżnienie przeniesienia własności od sprzedaży. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi. Powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Według Sądu, organ odwoławczy słusznie uznał, że umowa przeniesienia własności nieruchomości była jej zbyciem. Skarżąca Spółdzielnia była właścicielem działki zabudowanej domem jednorodzinnym. Na skutek zawarcia umowy pozbyła się prawa własności tej nieruchomości. W ocenie Sadu pierwszej instancji skarżąca bezpodstawnie zarzuca, że jednorazowa opłata powinna być ustalona w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie przeniesienia własności. Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej. Ustawa o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw nie zawiera, w omawianym zakresie, przepisów przejściowych, które uprawniałyby do stosowania przepisu art. 36 ust.4 w brzmieniu sprzed nowelizacji. Sąd pierwszej instancji wywodził, iż organ odwoławczy usunął uchybienie organu pierwszej instancji i wskazał prawidłową podstawę pobrania jednorazowej opłaty. Uchybienie przez Wójta w zakresie wymogów art. 37 ust.6 także nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa Budowy Domów Jednorodzinnych "Ł." w Poznaniu zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Oparła skargę kasacyjną na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 36 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że decyzja organu I instancji wydana z powołaniem przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji w/w ustawy, objętej zmianą z dnia 28 listopada 2003 r., jest prawidłowa i w tej samej mierze prawidłowa jest decyzja organu II instancji rozstrzygająca sprawę na podstawie przepisów art. 36 i art. 37 w/w ustawy po nowelizacji oraz na błędnej wykładni przepisu art. 37 ust.6 w/w ustawy poprzez zaprzeczenie istnienia obowiązku bezzwłocznego działania, nałożonego na Wójta. Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, poprzez nieuwzględnienie przepisów art. 1 – 3 ustawy – Prawo spółdzielcze oraz przepisów art. 1 ust.2 pkt 3 i art. 173 ust.1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, jako uregulowań lex specialis, z których wynika, że spółdzielnia nie zbywa nieruchomości, a jedynie w wykonaniu umownych zobowiązań przenosi własność domu i działki na członka, każdorazowo wyodrębniając w ten sposób część ze wspólnego majątku członków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w poznaniu nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Usprawiedliwiona jest podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisu art. 36 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), przez zastosowanie tego przepisu w brzmieniu ustalonym przez art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz.1492). Uwagi w tym zakresie rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnotowano jedynie, iż ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis art. 19 tej ustawy stwierdza zaś, że ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Nie tyle więc ustawa nowelizująca ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisów przejściowych, ile nie reguluje zakresu czasowego obowiązywania nowej regulacji do spraw i postępowań wszczętych przed jej wejściem w życie. Dla porządku przypomnieć trzeba, iż nowela weszła w życie w dniu 22 września 2004 r., a postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wszczęto z urzędu, przed datą wejścia nowej regulacji w życie. W sytuacji zaś, gdy nie ma jasnego stanowiska ustawodawcy, wskazującego jak należy rozwiązać problem prawa właściwego (od kiedy i do jakich stanów faktycznych oraz spraw niezakończonych ostatecznie, należy stosować prawo nowe), istnieje konieczność odwołania się do konstytucyjnych zasad państwa prawnego. Do tych zasad należy zakaz retroakcji właściwej, wyprowadzany z brzmienia art. 7 Konstytucji RP. Retroakcja niewłaściwa, czyli bezpośrednie obowiązywanie ustawy nowej, uzależniona jest natomiast od wykazania, że przemawia za tym ważny interes publiczny. W razie wątpliwości, należy stosować ustawę dawną w imię zasady poszanowania praw niewadliwie nabytych. Ograniczenie niewadliwie nabytych praw obywateli przez ustawodawcę jest wprawdzie dopuszczalne, gdy przemawia za tym inny prawnie chroniony interes publiczny, ale zawsze przy zastosowaniu procedury umożliwiającej zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami. Związane to jest z zapewnieniem realizacji zasady pewności prawa. Zasada ta działa w szczególnie silny sposób w dziedzinach, gdzie jednostka podporządkowana jest bezpośrednio władzy publicznej. W konsekwencji należy opowiedzieć się za poglądem, według którego w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, iż każdy przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość (por. uchwała NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998/1/10; uchwała NSA z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99, ONSA 2000/3/89; uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001/3/101; Marek Zirk – Sadowski "Problemy intertemporalne w orzecznictwie sądowym", Warszawa 1999, s. 470). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego, a który podejmował czynności prawne związane ze zbyciem tytułu prawnego do tej nieruchomości, w okresie obowiązywania przepisu art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003 r., nie powinien być obciążany obowiązkami innymi, niż te, które wynikały z unormowań obowiązujących w dacie podejmowania czynności prawnej skutkującej ustalenie opłaty. Jeśli chodzi o działania dotyczące przeniesienia własności nieruchomości zabudowanej w rezultacie zawarcia spółdzielczej umowy o budowę domu jednorodzinnego, należy brać pod uwagę datę zawarcia umowy o budowę domu. Wynika to z uregulowań art. 173 w związku z art. 52 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz.27 ze zm. – w chwili obecnej – Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz.116 ze zm.), z mocy których po stronie przyszłego nabywcy domu powstaje roszczenie o przeniesienie własności nieruchomości, z chwilą zawarcia umowy o budowę. Już wówczas spółdzielnia i członek spółdzielni rozpoczynały działania prawne, których skutkiem miało być między innymi przeniesienie własności domu oraz prawa do działki (art. 52 pkt 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Strony tego stosunku spółdzielczego nie powinny być następnie zaskakiwane regulacjami wprowadzającymi nowe obciążenia publicznoprawne, nie istniejące w czasie zawiązywania się tego stosunku lub nie odnoszące się do czynności prawnej podejmowanej przez zainteresowanych. Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego nie jest co prawda daniną publiczną, ale jej publicznoprawny charakter nie jest kwestionowany (por. red. Zygmunt Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 287; Tomasz Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2004, s. 142). Ocena ta nie stoi w sprzeczności z normą wyrażoną w art. 6 K.p.a. Jak już bowiem wyżej zasygnalizowano, zakaz retroakcji jest częścią obowiązującego porządku prawnego. Przepis art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r., ograniczał pobranie opłaty do przypadków sprzedaży nieruchomości. Zakres obowiązku właściciela nieruchomości był inny od obowiązku wynikającego z art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu nadanym nowelą, obowiązującą od dnia 22 września 2004 r. Zbycie nieruchomości obejmuje bowiem także inne przypadki, niż sprzedaż nieruchomości. Sąd pierwszej instancji nie tylko więc zastosował w sprawie renty planistycznej przepis prawa materialnego, który do materialnego stosunku nie powinien być stosowany, ale także norma prawna w tym przepisie zawarta różni się od normy zawartej w przepisie, który w sprawie powinien być zastosowany. W ten sposób Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne, przez jego niewłaściwe zastosowanie. Chodzi przy tym o "niewłaściwe zastosowanie" w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., czyli nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organ administracji – w tym przypadku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (por. Zbigniew Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, OSP 2005/2/18). Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, rozstrzygnąć zagadnienie, czy oparcie zaskarżonej decyzji na niewłaściwej podstawie materialnoprawnej było naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a więc czy stanowiło uchybienie, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W szczególności ocenić należy, czy przeniesienie własności działki nr [...], położonej w S., stanowiło sprzedaż nieruchomości, w rozumieniu art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu przed nowelizacją wprowadzoną w dniu 22 września 2004 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwagi dotyczące braku podstaw do stosowania w sprawie przepisu art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r., odnoszą się także do przepisu art. 37 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylenie określonego w tym przepisie uprawnienia, z dniem wejścia w życie noweli z dnia 23 listopada 2003 r., nie może, w świetle art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw i braku innych przepisów intertemporalnych, naruszać niewadliwie nabytego, przed dniem 22 września 2004 r., prawa do pomniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.