II SA/Bk 668/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. R. i M. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatowego w B. z dnia [...]06.2006r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienie się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżących A. i M. R. kwotę 215 (dwieście piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], Starosta Powiatowy w B., wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów obrębu I., gmina J. K. w jednostce rejestrowej zapisanej na M. R., polegającą na wpisaniu w miejsce działki nr [...] o polu powierzchni 1,49 ha, nowopowstałych działek: nr [...] o polu powierzchni 0,3200 ha, nr [...] o polu powierzchni 0,3000 ha, nr [...] o polu powierzchni 0,3000 ha, nr [...] o polu powierzchni 0,5375 ha. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na wniosek właściciela, geodeta opracował projekt podziału przedmiotowej działki [...]. Ustalono też, że działka ta położona jest na terenie, który nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego gminy J. K., ani też decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto zdaniem organu spełnione zostały wymagania dotyczące podziału nieruchomości określone w art. 92 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym, opierając się na przedłożonej dokumentacji geodezyjnej, z której wynika również, iż na skutek wyeliminowania błędów obliczeniowych pole powierzchni działki nr [...] wynosiło 1,4575 ha, mając na uwadze potrzebę utrzymania operatu ewidencji gruntów w stanie aktualności, Starosta Powiatowy orzekł jak w sentencji. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł w imieniu A. R. pełnomocnik – M. R., nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem. Jego zdaniem podział działki nr [...] został wykonany nieprawidłowo, gdyż w trakcie wykonania czynności technicznych, zostały naruszone między innymi przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. art. 92 ust.1, art. 92 ust.2, art. 93 ust.3, art. 94 ust.1, art. 95 ust.3, art. 96 ust.1b, art. 96 ust.3, art. 97 ust.1a pkt 1 i 5, art. 95 ust.1a pkt 8, art. 97 ust.2, art. 98 ust.1, art. 99 ust.3. Głównym zarzutem odwołania jest brak podstaw prawnych do dokonania podziału działki nr [...], wobec jej braku dostępu do drogi publicznej. Odwołujący się wniósł o uchylenie wskazanej decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na treść art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027) oraz § 46 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) i wskazał, że z urzędu wprowadza się w operacie ewidencji gruntów zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Organ wskazał przy tym, że na wniosek M. R., właścicielki działki nr [...], P. Biuro Geodezji Sp. z o.o. dokonało jej podziału na 4 działki. Podziału działki nr [...] dokonano, biorąc pod uwagę informację Wójta Gminy J. K. z dnia [...]12.2005 r., Nr [...]. Z treści tej informacji wynika dotychczasowy sposób użytkowania działki, oraz charakter nowo wydzielonych działek, a to przesądziło o braku podstaw do zastosowania przy jej podziale, przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W trakcie wykonywania czynności technicznych związanych z podziałem, analizowano dotychczasowy dostęp działki nr [...] do drogi publicznej. W wyniku analizy, ustalono, że dla nowo wydzielonych działek, dostęp do drogi publicznej będzie nadal odbywał się przez działkę nr [...]. Dokumentacja z podziału działki nr [...] została włączona do Zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. w dniu [...] czerwca 2006 r. i w oparciu o nie Starosta B. wydał decyzję o wprowadzeniu zmiany po podziale. Na podstawie analizy posiadanych dokumentów organ stwierdził, że brak jest podstaw do twierdzenia, ażeby prawo własności M. R. do działki nr [...] podlegało jakimkolwiek ograniczeniom, w tym również prawo do dokonania podziału geodezyjnego tej działki. Proponowany sposób dojazdu do nowo wydzielonych działek o nr [...] spełnia wymogi art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - kodeks cywilny. Organ zauważył również, że właścicielom działek sąsiednich nie przysługują prawa do ograniczania prawa do dzielenia działek przylegających. Obecność na gruncie A. R. oraz M. R. w dniu [...] maja 2006 r., w czynnościach przyjęcia granic działki dzielonej nr [...], oraz ich protesty, bądź zastrzeżenia odnośnie dokonywanych czynności, nie wstrzymują dalszych czynności podziałowych. Końcowo Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. podkreślił, że roszczenia A. R. i M. R. wykraczają poza kompetencje organu administracji publicznej, bowiem dotyczą one prawa własności, więc mogą oni dochodzić swoich praw w odrębnym postępowaniu, przed sądem powszechnym. Z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. nie zgodził się A. R. W jego imieniu skargę do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł pełnomocnik, wnosząc "o uchylenie bądź o umorzenie postępowania podziałowego". W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono listę zarzutów oraz uzasadnienie interesu prawnego, jako strony postępowania w myśl art. 28 Kpa. Ponadto, skarżący stwierdził, iż wprowadzona zmiana w operacie ewidencji gruntów obrębu I., gm. J. K. nastąpiła z niewłaściwym zastosowaniem (pominięciem) przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - art. 92 ust.1, art.93 ust.3 i innych właściwych artykułów, bowiem działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, gdyż status prawny działki Nr [...], przez który M. R. mogłaby przejeżdżać, na dzień dzisiejszy jest nieuregulowany, czego dowodem jest tocząca się sprawa przed sądem powszechnym. Ponadto w skardze zauważono, że organ odwoławczy zakwestionował w decyzji podstawę prawną prac podziałowych, ale jednocześnie utrzymano mocy sam podział. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosił o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne, ustalone w innym trybie, lub przez inne organy orzekające. Ponadto organ wskazał, że na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] kwietnia 1960 r. ustalono między innymi, iż M. R. stała się właścicielką nieruchomości położonej we wsi I., gm. J. K. o pow. 1,50 ha. W treści wskazanego aktu notarialnego nie określono sposobu dostępu do drogi publicznej, dla działek przeznaczonych nowym nabywcom. W celu wykonania postanowień zawartych w treści w/w aktu notarialnego w 1962 r. sporządzono dokumentację podziałową działki nr [...] oraz dokonano fizycznego wydzielenia działek przynależnych poszczególnym właścicielom. W wyniku podziału powstały działki nr: [...] o pow. 0.405 ha - należąca do L. R., [...] o pow. 1.464 ha - należąca do J. R., [...] o pow. 1.487 ha - należąca do M. R. i [...] o pow. 2.010 ha - należąca do A. R. Dostęp do drogi publicznej dla wyodrębnionych wówczas działek zapewniono poprzez działkę nr [...], którą w operacie ewidencji gruntów obrębu I. wykazano jako własność Skarbu Państwa. Na wniosek A. R., właściciela działki nr [...], Wójt Gminy J. D. decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., Nr [...] wprowadził natomiast zmianę w operacie ewidencji gruntów obrębu I., polegającą na wykreśleniu między innymi działki nr [...] z pozycji rejestrowej Skarbu Państwa i wpisaniu jej jako współwłasność w częściach równych na rzecz T. Sz., A. R., M. R. i J. B. Ponadto organ podniósł, że obecnie przed Sądem Rejonowym w B. II Wydział Cywilny, sygn. akt [...] toczy się sprawa ustalenia statusu prawnego w/w osób w stosunku do działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że nastąpiło naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Uchybienie niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego polega "na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (zob. postanowienie SN z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99, opublikowane w: J. P Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004 r., s.246-247). Na wstępie rozważań wskazać należy, iż ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jest jednolitym dla kraju systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami - art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity, Dz. U. z 2005 r., 240, poz.2027). Zgodnie z art. 22 ust. tej ustawy, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Z kolei w myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli lub użytkowników nieruchomości. Z urzędu wprowadza się w operacie ewidencyjnym zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które zawierają wykazy zmian danych ewidencyjnych. Bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona nr [...] położona jest na obszarze nie mającym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wykorzystywana jest na cele rolne i leśne. Opracowanie geodezyjne i kartograficzne, zawierające projekt podziału przyjęto zaś do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest analiza uregulowania zawartego w art. 92 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz.2603 ze zm.). Zgodnie z tym unormowaniem, przepisów rozdziału 1 działu III wymienionej ustawy, nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha. Wykładnia tego przepisu wskazuje zatem, że co do zasady przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się do podziału nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne w przypadku braku planu miejscowego, chyba, że zostanie spełniona jedna z przesłanek przewidzianych w tym uregulowaniu. Pierwsza z nich uzależnia stosowanie podziału nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Druga przesłanka natomiast odnosi się do wielkości działek mających powstać w wyniku podziału nieruchomości. Zwrócić należy uwagę, że wystąpienie jednego z tych warunków spowoduje, że podział nieruchomości winien zostać przeprowadzony pod reżimem ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw do zastosowania przy podziale przedmiotowej działki nr [...] przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, albowiem jej podziału dokonano biorąc pod uwagę informację Wójta Gminy J. K. z dnia [...]12.2005 r., Nr [...]. Sąd pragnie jednakże zwrócić uwagę, że rozpoznając niniejszą sprawę, organy nie zbadały należycie jednego z kryteriów zawartych w art. 92 ust.1 cytowanej wyżej ustawy. Niewątpliwie w wyniku projektowanego podziału działki o nr [...] wydzielone działki mają powierzchnię 0.3000 ha i większą. Niemniej jednak w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji brak jest jednoznacznego ustosunkowania się i rozważenia kwestii ewentualnej konieczności wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości. Organ odwoławczy podnosił, że analizowano dotychczasowy dostęp działki [...] do drogi publicznej i ustalono, że dostęp ten będzie odbywał się przez działkę nr [...]. Podkreślić jednak trzeba, że działka [...] nie stanowi drogi publicznej. Nie można było zatem przyjąć, że wydzielone działki mają dostęp do drogi publicznej. Nie bez wpływu na tok postępowania w niniejszej sprawie pozostaje nieuregulowana kwestia praw własności do działki o nr [...]. Wskazać przy tym trzeba, że przed Sądem Rejonowym w B. II Wydział Cywilny toczy się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia działki nr [...] (sygn. akt [...]). Projektowane działki, mające powstać w wyniku podziału nie mają dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...], albowiem istnieje spór, co do własności tej nieruchomości. Organy zatem nie oceniły sprawy w kontekście art. 93 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dokonanie podziału działki nr [...] spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. W tym stanie rzeczy organy oceniając operat techniczny P. Biura Geodezji w B. winny sprawdzić w sposób nie budzący wątpliwości, czy projekt podziału nieruchomości nr [...] został wykonany prawidłowo w kontekście wspomnianego uregulowania art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomości. Przedstawione wyżej spostrzeżenia przekonują, że organy nie uczyniły tego w sposób nie budzący wątpliwości. Należy zatem skonstatować, że tryb podziału działki nr [...], zastosowany w niniejszej sprawie budzi wątpliwości. Starosta Powiatowy w B. i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. nie zbadali wnikliwie okoliczności przewidzianych w art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami w kontekście konieczności przeprowadzenia podziału nieruchomości w reżimie tejże ustawy. Natomiast, dopiero gruntowna analiza i ocena projektowanego przez geodetę podziału w kontekście art. 92 ust.1, stwarza możliwość zastosowania prawidłowego trybu tego podziału. Takiej pełnej i wnikliwej oceny w niniejszej sprawie jednak zabrakło. Jeszcze raz trzeba powtórzyć, że w nieuprawniony sposób przyjęto istnienie dostępu projektowanych działek do drogi publicznej przez nieruchomość oznaczoną nr [...]. Podsumowując, opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przejęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w przedstawionych wyżej okolicznościach, nie mogło stanowić podstawy do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów w trybie dokonanym przez Starostę Powiatu. Kwestionując ustalenia poczynione przez organy skonstatować należy, że organy nie rozpatrzyły wyczerpująco wszystkich aspektów niniejszej sprawy. W myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację zasady wyrażonej w tym uregulowaniu zawiera przepis art. art. 77 § 1 Kpa, statuujący zasadę prawdy obiektywnej (organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy). Mając na uwadze powyższe spostrzeżenia, organy uchybiły powyższym unormowaniom, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie organy nie dokonały właściwej subsumcji norm prawa materialnego, naruszając art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów odbyło się z naruszeniem art. 22 ust.1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny uwzględnić wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną. W tym stanie rzeczy zatem skarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić, orzekając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niepodleganiu wykonaniu uchylonego postanowienia, Sąd oparł o przepis art. 152 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono natomiast stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tejże ustawy.