II OSK 49/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 595/03 w sprawie ze skargi W. K.’ na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na W. K. grzywnę w kwocie 5000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] stycznia 2002 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2002 r. Na postanowienie to zobowiązany złożył zażalenie, zarzucając naruszenie art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968). Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, iż zażalenie nie przedstawiło żadnych uzasadnionych zarzutów a postępowanie egzekucyjne przebiegło zgodnie z obowiązującym prawem. W szczególności, wbrew zarzutom skarżącego z zażalenia, podstawą do wymierzenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną PINB w S. z dnia [...] stycznia 2003 r. był przepis art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a nie art. 121 § 5 tej ustawy, przewidujący inny sposób wyliczania grzywny nakładanej w celu wymuszenia wykonania nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku rozbiórki budynku lub jego części. W. K. zaskarżył postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podobnie jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji zarzucił naruszenie przepisów art. 121 § 2 i § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez wymierzenie grzywny w kwocie 5000 zł na podstawie § 2 tego artykułu a nie grzywny wyliczonej w sposób wskazany w § 5 art. 121. Zarzucił nadto dowolne przyjęcie grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami, bez uwzględnienia faktu, iż zobowiązany jest osobą bezrobotną, co czyni ten środek egzekucyjny zbyt uciążliwym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 13 października 2005 r., skargę oddalił. Sąd wskazał w uzasadnieniu tego orzeczenia, iż grzywna nakładana na podstawie przepisów art. 119–126 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi środek egzekucyjny przymuszający zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną. Decyzja z dnia [...] stycznia 2002 r., stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, została wydana na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z 17 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Nakładała ona na W. K. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na odtworzeniu w budynku przy ul. G. w S. pomieszczenia gospodarczego z wejściem ze spocznika międzypiętrowego wraz z odtworzeniem, w obrębie tego pomieszczenia, instalacji wodociągowej w uprzednio istniejącym układzie. Wykonanie tych prac musiało być poprzedzone rozbiórką ścianki działowej wybudowanej na klatce schodowej powodującej zawężenie szerokości biegu schodowego tej klatki do 82 cm. Skarżący nie wykonał tych obowiązków i organ egzekucyjny na podstawie art. 119 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na niego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu egzekucyjnego. Wysokość tej grzywny wynika z art. 121 § 2 wymienionej ustawy. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd I instancji uznał, iż grzywna wymierzona w tej sytuacji nie może być oparta na przepisie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż przepis ten określa wysokość grzywny nakładanej wyłącznie w wypadku niewykonania obowiązku rozbiórki budynku lub jego części a nie innych obowiązków, nałożonych na podstawie innych przepisów, niż art. 48 prawa budowlanego. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną W. K. Zarzucił mu naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu, iż wysokość grzywny została przyjęta w sposób dowolny i niczym nieuzasadniony. Skarga zarzuciła również naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 wymienionej ustawy przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy art. 121 § 2 i § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.). Zdaniem skarżącego Sąd I instancji błędnie przyjął, iż wskutek niewykonania nałożonych na skarżącego obowiązków może mu być wymierzona grzywna w wysokości określonej kwotowo a nie w postaci iloczynu powierzchni zabudowy objętej nakazem rozbiórki i 1/5 ceny za 1 m2 powierzchni budynku. Z tego powodu skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjną są nieuzasadnione. Wysokość grzywny nakładanej zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 24, poz. 151) w celu przymuszenia do wykonania czynności objętej tytułem wykonawczym określa art. 121 § 2 tej ustawy. Wynika z niego, że w stosunku do osoby fizycznej każdorazowo nakładana grzywna nie może przekraczać kwoty 5000 zł. W stosunku do tego ogólnego przepisu przepisem szczególnym jest art. 121 § 5 omawianej ustawy. Określa on sposób ustalania wysokości grzywny wyłącznie w wypadku niewykonania obowiązku rozbiórki budynku lub jego części. W tym ostatnim przepisie chodzi więc o niewykonanie obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 prawa budowlanego a nie na podstawie innych przepisów, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przewidującego wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja z [...] stycznia 2002 r. nakładała na skarżącego obowiązek przywrócenia do wcześniejszego stanu bezprawnie przebudowanej części budynku położonego w S. przy ul. G. Wiąże się z tym wprawdzie obowiązek rozbiórki ścianki działowej, lecz istotą tej decyzji nie jest rozbiórka budynku lub jego części, ale jego przebudowa w celu przywrócenia stanu wcześniej istniejącego. W tej sytuacji, przy zastosowaniu grzywny przymuszającej do wykonania tej czynności, miała zastosowanie ogólna norma z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a nie szczególna z art. 121 § 5 tej ustawy. Również wysokość nałożonej grzywny nie może budzić wątpliwości, gdyż jest zgodna ze wskazanym przepisem. Grzywna ta jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Rolą jej jest doprowadzenie do wykonania tego obowiązku. Szczególnie więc w sytuacji, gdy może ona być nałożona tylko 1 raz (por. art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule egzekucyjnym. Grzywna ta nie jest przy tym karą i na jej wysokość nie powinny w istotny sposób wpływać okoliczności związane z cechami osobowymi zobowiązanego, w tym z jego sytuacją materialną. Należy więc uznać, iż zarzuty ze skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Uzasadnia to oddalenie tej skargi na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).