III SA/Łd 438/06

Dnia 20 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak,, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi M. J. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby oddala skargę. III SA/Łd 438/06 UZASADNIENIE Rozkazem personalnym z dnia [...], nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. uchylił rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji powiatu [...] wschodniego z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji; ustalając datę zwolnienia ze służby w Policji na dzień 25 lipca 2006 roku; w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W sprawie ustalono, iż w dniu [...] Komendant Powiatowy Policji powiatu [...] wschodniego, jako organ uprawniony na podstawie art. 45 ust 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (jednolity tekst Dz. U. z 2002 roku Nr 7, poz. 58 -z późniejszymi zmianami), wydał rozkaz personalny nr 192, którym zwolnił M. J. na jego prośbę ze służby w Policji z dniem [...] na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji. Przedmiotową decyzję doręczono policjantowi w dniu 27 czerwca 2006 roku, co potwierdził własnoręcznym podpisem. W tym samym dniu skarżący zwrócił się raportem do Komendanta Powiatowego Policji z prośbą o wycofanie swojego raportu z dnia [...] o zwolnienie ze służby w Policji. Komendant Powiatowy Powiatu [...] wschodniego powyższy raport rozpatrzył odmownie, o swojej decyzji poinformował zainteresowanego pismem z dnia 28 czerwca 2006 roku. W związku z odmowną decyzją Komendanta Powiatowego Policji powiatu [...] wschodniego, skarżący w dniu 29 czerwca 2006 roku wniósł odwołanie od rozkazu personalnego z [...] o zwolnieniu ze służby w Policji do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł.. W złożonym odwołaniu wniósł o uchylenie przedmiotowego rozkazu personalnego, argumentując, iż decyzja o złożeniu raportu zawierającego wniosek o zwolnienie ze służby w Policji podjęta została w stanie załamania nerwowego. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 20 czerwca 2006 roku M. J. został zatrzymany przez funkcjonariuszy Biura Spraw Wewnętrznych Komendy Głównej Policji w charakterze podejrzanego o popełnienie przestępstwa z art. 228 § 3 Kodeksu karnego. W dniu [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. do śledztwa sygn. akt. [...] zastosował wobec wyżej wymienionego policjanta dozór policyjny i zawiesił go w czynnościach służbowych na czas trwania postępowania. W związku z powyższym wydana została decyzja w postaci rozkazu personalnego z dnia [...] o zwolnieniu M. J. ze służby w Policji z dniem [...] na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Komendant Powiatowy Policji podejmując decyzję w tym trybie wskazał, iż nie posiadał swobody decyzyjnej będąc zobligowanym przez ustawodawcę do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. O konieczności zwolnienia przesądza zwrot "zwalnia się", a nie jak przy innych podstawach zwolnienia ze służby "można zwolnić". Z przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji wynika, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Organ odwoławczy wskazał, iż w tym stanie rzeczy podjęta przez organ I instancji decyzja pozostaje zgodna z obowiązującą w tym zakresie materią prawa. Ponadto przedstawiona przez stronę argumentacja zawarta w odwołaniu nie odnosi się bezpośrednio do treści zaskarżonego rozkazu personalnego. W ocenie organu odwoławczego wniesione przez stronę odwołanie nie dotyczy nieprawidłowości, czy naruszenia prawa przy wydaniu rozkazu przez organ I instancji, lecz ma charakter wycofania się przez stronę ze złożonego oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku służbowego. Organ II instancji zaznaczył, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalna pozostaje bezwarunkowa możliwość cofania oświadczeń woli przez stronę. Dopuszczalne jest wycofanie oświadczenia, czy "odwołanie pierwotnego żądania" (zwolnienia ze służby) jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (tak m. in. w wyroku NSA z dnia 24 maja 2004 r. sygn. akt OSK189/04). Przypadek ten – stwierdził organ - w niniejszej sprawie nie występuje, gdyż cofnięcie oświadczenia woli o zwolnieniu ze służby nastąpiło po dacie zapoznania się organu z treścią raportu z dnia [...], co więcej nastąpiło po wydaniu przez ten organ decyzji w sprawie zwolnienia ze służby. Na rozstrzygnięcie organu II instancji M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 w/w ustawy poprzez ich niezastosowanie i brak uchylenia decyzji organu I instancji wraz z umorzeniem postępowania, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe wskutek cofnięcia przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zarzucono naruszenie art. 8 i 9 w związku z art. 67 § 1 i 2 oraz art. 68 § 1 poprzez ich niezastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia stronie przesłanek i skutków podejmowanych w sprawie czynności. Ponadto wskazano na naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak zgromadzenia i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Strona skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 roku w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 roku, Nr 151, poz. 1261) w związku z art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż do postępowania wszczętego wnioskiem policjanta zastosowanie mają przepisy prawa cywilnego, podczas gdy do postępowań zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w Policji zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi : a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżonemu rozkazowi personalnemu nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego bądź prawa materialnego. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( t,j. Dz. U z 2002 r nr 7 poz. 58 ) – policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W przedmiotowej sprawie spór dotyczy możliwości odwołania przez funkcjonariusza zgłoszenia wystąpienia ze służby. W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się różnica poglądów co do zasad na jakich funkcjonariusz może odwołać zgłoszenie wystąpienia ze służby. Różnica ujawniła się na tle spraw w których funkcjonariusz zgłosił wystąpienie ze służby , zapadła zgodna z tym wystąpieniem decyzja o zwolnieniu go ze służby, funkcjonariusz zaś wniósł odwołanie od tej decyzji, oświadczając, iż odwołuje zgłoszone wystąpienie . Niektóre składy sędziowskie uznały, iż zgłoszenie wystąpienia jest oświadczeniem woli ,do którego stosują się przepisy prawa cywilnego, wobec czego może być ono skutecznie odwołane jedynie wówczas, gdy doszło do adresata oświadczenia o wystąpieniu ze służby jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej ( art. 61 k.c.), albo gdy jest dotknięte wadami , o których jest mowa w art.,82 i następne k.c. Inne składy sędziowskie uznały, iż nie jest to oświadczenie woli w rozumieniu prawa cywilnego, a w konsekwencji zaś, że może być bez względu na przyczyny skutecznie cofnięte do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Istnieje również pogląd wyrażony przez A. Z. w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2000r sygn. akt II SA./Lu 71/00 ( opublikowana w OSP z 2002 r nr 4 poz. 51 ), iż zgłoszenie wystąpienia ze służby jest czynnością mieszaną w której występują nie tylko elementy procesowe, ale i materialno – prawne. Dla oceny tej czynności z punktu widzenia materialnoprawnego , w tym zwłaszcza zasad jej ewentualnego odwołania nie wystarczy powołać się na przepisy proceduralne. Chodzi tu bowiem o stosunek administracyjnoprawny. W materialnym prawie administracyjnym brak jest jednak wystarczającej dla dokonania takiej oceny. Mamy w tym wypadku do czynienia z luką w prawie, gdyż wysuwany od dawna postulat opracowania przepisów ogólnych materialnego prawa nie wyszedł ze stadium projektu. Zdaniem autora glosy uznaną metodą wykładni przepisów prawnych w przypadku istnienia luki w prawie jest analogia. Autor glosy zaleca stosowanie do odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby przepisów k.c. o oświadczeniach woli w drodze analogii " z ustawy " . Sąd w tym składzie podziela pogląd pierwszy. Zdaniem Sądu pomimo ewidentnej luki w prawie nie sposób uznać, iż w stosunkach administracyjnoprawnych nie istnieją oświadczenia woli w rozumieniu art. 61 k.c. W każdym bowiem wypadku wyrażenia woli przez obywatela w postępowaniu administracyjnym mamy do czynienia z oświadczeniem tej woli. Skoro ogólne materialne prawo administracyjne nie przewiduje możliwości dokonania oceny tych czynności należy stosować wprost przepisy kodeksu cywilnego dla dokonania takiej oceny. Najlepszym przykładem jest wyrażenie zgody w postępowaniu administracyjnym przez obywatela na dokonanie określonych czynności przez organ administracyjny . Można tu przytoczyć nieobowiązujący już § 12 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 199r. nr 15 poz. 140 ze zm. ) zgodnie z którym - konieczne było uzyskanie pisemnej zgody właściciela sąsiedniej działki dla usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy jego bądź w mniejszej odległości, niż zezwalały na to przepisy prawa budowlanego . Podobnie - w art. 26 a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r prawo geologiczne i górnicze ( t.j. Dz. U. z 2005 r nr 228 poz. 1947 ze zm.) wymagane jest wyrażenie zgody przez przedsiębiorcę na rzecz którego koncesja została wydana na przeniesienie koncesji na rzecz innego podmiotu. W wyroku z dnia 31 maja 2005 r w sprawie o sygn. akt II GSK 72/05 ( nie publikowany) Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do kwestii wyrażenia zgody przez przedsiębiorcę stwierdził , że : " Omawiana zgoda stanowi oświadczenie woli o znaczeniu procesowym składane w toku postępowania administracyjnego wywołujące skutki w sferze działania organu administracji publicznej (koncesyjnego). Zdaniem Sądu w tym składzie – w każdym przypadku , w którym obywatel wyraża swoją wolę w postępowaniu administracyjnym – składa oświadczenie woli określonej treści. Może ono być oceniane jedynie zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, iż skarżący raportem z dnia [...] zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji powiatu [...] wschodniego o zwolnienie ze służby z uwagi na nabycie praw emerytalnych. Uwzględniając tę prośbę Komendant Powiatowy Policji powiatu [...] wschodniego w dniu [...]wydał rozkaz personalny nr [...] mocą którego zwolnił ze służby skarżącego z tym dniem. W dniu 27 czerwca 2006 r skarżący zwrócił się raportem do Komendanta Powiatowego Policji powiatu [...] wschodniego z prośbą o wyrażenie zgody na wycofanie raportu w sprawie odejścia na emeryturę. Prawidłowo zatem organy obu instancji uznały , iż cofnięcie przez skarżącego prośby o zwolnienie ze służby okazało się bezskuteczne, doszło ono bowiem do adresata już po otrzymaniu oświadczenia woli o zwolnieniu ze służby. Zgodnie z art. 61 k.c. - . Oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W tym zakresie zarzuty skarżącego należy uznać za niezasadne. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących wad złożonego oświadczenia woli stwierdzić należy, iż kwestia ta powinna być rozstrzygana na podstawie norm prawa cywilnego i w trybie właściwym dla tej gałęzi prawa. Prowadzi to do wniosku, że kwestii tej nie powinna rozstrzygać ani administracja publiczna, ani sąd administracyjny. W tym zakresie także nie można zarzucić organom administracji naruszenia przepisów prawa. Nie można także zarzucić organom naruszenia art. 9 kpa , gdyż w zakresie postępowania administracyjnego skarżący był należycie i wystarczająco informowany przez organy o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego. Organy natomiast nie mają obowiązku udzielania porad prawnych lub doradztwa w sprawach wykraczających poza zakres postępowania administracyjnego - w tym wypadku – postępowania cywilnego. Pozostałe zarzuty skarżącego nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego rozkazu. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.