II SA/Po 356/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska /spr./ Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi H. G. i P. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) nałożył na Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej S.A. z siedzibą w P. - jako inwestora robót budowlanych polegających na przebudowie mieszkań poprzez urządzenie łazienek, budowę nowych trzonów kominowych i wymianę stropów w rejonie nowych kominów - wykonywanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w P., lecz w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, obowiązek zaprojektowania i wykonania urządzenia umożliwiającego umieszczenie na ścianie kuchni mieszkania nr 7 przedmiotowego budynku, od strony łazienki, szafek kuchennych wiszących , uwzględniającego wymogi: przeniesienia obciążeń na elementy konstrukcyjne budynku, funkcjonalności i estetyki - i to w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, W uzasadnieniu przytoczył następujące ustalenia faktyczne i wynikające z nich wnioski: Wyżej wskazaną decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. udzielającą Miejskiemu Przedsiębiorstwu Gospodarki Mieszkaniowej (MPGM) pozwolenia na przebudowę mieszkań w budynku mieszkalnym nr 3 przy ul. [...] przez urządzenie łazienek, budowę nowych trzonów kominowych i wymianę stropów w rejonie nowych kominów - Prezydent Miasta P. zatwierdził też projekt budowlany z marca 1994 r., wykonany przez W.G. , inż. Z.C. i inż. H.K. . Z części opisowej projektu wynikało, że projekt obejmuje budowę nowych lub przebudowę istniejących trzonów kominowych w pięciu pionach, częściową rozbiórkę istniejących stropów drewnianych w tych pionach i wykonanie nowych stropów staloceramicznych typu Kleina w miejsce rozebranych, wybudowanie lekkich ścianek działowych na tych stropach i urządzenie łazienek w utworzonych w ten sposób pomieszczeniach. Zgodnie z opisem projektu wszystkie ścianki działowe miały być wykonane z płyt gipsowo-kartonowych na ruszcie stalowym w sposób określony w załączonym do tego opisu prospekcie. Część rysunkowa projektu, w szczególności rzut 2 piętra, wskazywała nadto, że ścianka pomiędzy łazienką i kuchnią mieszkania nr 7 (należącego do skarżących H. G. i P. G. ) ma przylegać do nowoprojektowanego komina od strony kuchni i mieć grubość 12 cm. W ocenie organu orzekającego jest to grubość charakterystyczna dla ściany murowanej "na jedną cegłę". Jednak wobec tego, że precyzyjnie podana grubość ścianki gipsowo-kartonowej o pojedynczej warstwie płyt powinna wynosić 12,5 cm, a na rysunku brak jakichkolwiek wzmianek modyfikujących jednoznaczny opis ścianek, brak podstaw do uznania, że ściana między kuchnią i łazienką mieszkania skarżących miała być wykonana z cegły. W rzeczywistości ściankę tą wykonano jako murowaną z cegły dziurawki ustawionej "na rąb" o grubości 6,5 cm, usytuowano pomiędzy ścianą zewnętrzną a kominem i połączono z tym kominem na "strzępia". W dodatku przedmiotową ściankę posadowiono bezpośrednio na płycie stropu Kleina zamiast na belce stalowej tego stropu. Ujawniło się to podczas wymiany na nowy istniejącego stropu w pomieszczeniu kuchennym pomiędzy lokalami nr 4 i 7. Roboty prowadzone były w ramach wykonania zastępczego decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] ). W celu sprawdzenia, czy stan taki jest dopuszczalny organ nadzoru zlecił wykonanie ekspertyzy. Zdaniem rzeczoznawcy budowlanego dr inż. K.M. , wyrażonym w "Orzeczeniu technicznym dotyczącym sposobu podparcia i stanu ścianek działowych w mieszkaniach nr 3 i 7 (...)" i na rozprawie administracyjnej, istniejący układ ścianki działowej w mieszkaniu skarżącej nr 7 (II piętro) o grubości 6,5 cm może pozostać "pod warunkiem obciążenia użytkowego ściany, tj. w lokalu nr 3 i 7 maksymalnie 20 kg na jeden metr długości". Przedmiotowa ścianka nie nadaje się natomiast do zawieszenia szafek kuchennych o ciężarze 30 - 40 kg. Na tej podstawie organ nadzoru budowlanego uznał, że przedmiotowa ścianka działowa jest bezpieczna i nie wymaga przebudowy, ale nie służy do zawieszania szafek kuchennych. Stanowisko to przekazał skarżącym m.in. w piśmie z dnia [...] października 2005 r. Polemika skarżących z tym stanowiskiem, sprowadzająca się do twierdzenia, że bezpieczeństwo ścianki to stan, w którym mogłaby ona bez zastrzeżeń udźwignąć ciężar szafek, a jeśli to nie ma miejsca, zaburzone jest "bezpieczeństwo użytkowania układu" i w dodatku ewentualne rozebranie analogicznej ścianki znajdującej się niżej w mieszkaniu nr 3 spowoduje katastrofę budowlaną - spowodowała wydanie niniejszej decyzji. Organ orzekający uznał, że skarżące właścicielki lokalu nr 7 są stroną tego postępowania. Nie podzielił natomiast ich obaw odnośnie bezpieczeństwa przedmiotowej ścianki w przypadku likwidacji tejże ścianki w usytuowanym piętro niżej mieszkaniu nr 3. Podobnie, w ocenie organu wyrażonej po analizie projektu budowlanego i dołączonego do niego Prospektu, bez względu na to czy ścianka działowa w mieszkaniu skarżących byłaby wykonana według projektu, to znaczy z płyt gipsowo-kartonowych na ruszcie stalowym, czy też w sposób faktycznie wykonany (ścianka murowana o grubości 6,5 cm) to i tak nie nadawała się do zawieszenia szafek; "pod tym względem ma te same właściwości techniczno-użytkowe co ściana, do której odnosiło się pozwolenie na budowę:. Zgodnie z art. 60 prawa budowlanego inwestor, oddając obiekt budowlany do użytkowania, przekazuje właścicielowi dokumentację powykonawczą wraz z niezbędnymi instrukcjami co do sposobu użytkowania obiektu. To, że w niniejszej sprawie inwestor nie udzielił właścicielom lokalu nr 7 żadnej informacji o niedopuszczalności zawieszenia szafek na spornej ścianie "zaowocowało negatywnym społecznie skutkiem, polegającym na tym, iż właścicielki lokalu zaplanowały określony układ funkcjonalno-techniczny kuchni oraz nabyły stosowne szafki i zapewne wyposażenie kuchenne w ilości dostosowanej do perspektywy korzystania z tych szafek, a obecnie nie mogą z tego wyposażenia korzystać". Dlatego organ orzekający uznał, że "jakkolwiek nie ma podstaw do rozbiórki ścianki istniejącej i budowy nowej, przydatnej do zawieszenia na niej szafek, to jednak należy zastosować rozwiązanie techniczne umożliwiające ponowne zawieszenie szafek, które posiadają już Panie G. i były już przez nie wykorzystywane w tym miejscu kuchni ...". Odwołanie od tej decyzji wnieśli: inwestor MPGM oraz H. i P. G.. Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej zarzuciło, iż obciążenie inwestora obowiązkami określonymi w decyzji nie ma podstawy prawnej, gdyż nie polegają one na wykonaniu robót budowlanych. Organ orzekający de facto przyznał, że przedmiotowa ściana kuchenna została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę, a jedynym uchybieniem inwestora było niepoinformowanie użytkowniczek lokalu nr 7 o niemożliwości wykorzystywania omawianej ściany do zawieszania cięższych przedmiotów. MPGM z tym stanowiskiem się nie zgadza, ale nawet przy przyjęciu, iż tego rodzaju uchybienie miało miejsce, to i tak nie może pociągać za sobą skutków w sferze prawa budowlanego, a co najwyżej w sferze prawa cywilnego. Z kolei H. i P. G. w swoim odwołaniu powołały się na argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] października 2005 r. Skarżące stwierdziły tam, że "możliwość zawieszenia na ściankach działowych szafek mebli (...) jest faktem notoryjnym". Normalną funkcją użytkową ściany działowej znajdującej się w mieszkaniu skarżących winno być - w szczególności od strony kuchni - przenoszenie ciężaru wiszących na niej szafek kuchennych. Tak też ma prawa korzystać z niej osoba zajmująca ów lokal. Skoro więc w obecnym kształcie - użytkowanie ściany zgodnie z jej przeznaczeniem spowoduje brak zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania układu, to "organ nadzoru budowlanego winien podjąć przewidziane prawem kroki w celu zniwelowania owego niebezpieczeństwa". Wskazały na konieczność orzeczenia rozbiórki ściany i postawienia nowej ściany zgodnej z projektem budowlanym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. uchylił w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 104 kpa i art. 54 ust. 1, art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 prawa budowlanego odmówił nałożenia obowiązków na MPGM S.A. . W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem zastosowania do wykonanych robót budowlanych przepisu art. 51 prawa budowlanego jest, aby roboty zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie należy wykluczyć możliwość zastosowania przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy. Rozważenia wymaga jedynie spełnienie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2, to znaczy przypadku, kiedy roboty zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska. Powołując się na "literaturę przedmiotu" oraz ustalenia zawarte w opinii biegłego K.M. organ odwoławczy uznał, że podstawową funkcją ścianki działowej jest wyodrębnienie pomieszczeń oraz ich izolacja akustyczna. Ściankę taką można obciążać elementami o ograniczonym ciężarze, a nie - jak życzyłyby sobie właścicielki mieszkania nr 7 - ciężkimi przedmiotami, takimi jak meble. Skoro sporna ścianka działowa spełnia podstawową rolę, do jakiej została przewidziana, czyli wyodrębnia pomieszczenia - żądanie nakazania jej rozbiórki nie znajduje uzasadnienia. Nadto, skoro zadaniem tej ścianki nie jest przenoszenie obciążeń, takich jak te, których domagają się skarżące - bezzasadne jest nakładanie obowiązku nałożonego na MPGM. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez H. G. i P. G. . Skarżące domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" prawa budowlanego przez przyjęcie, że przeznaczeniem ścian działowych - w szczególności w pomieszczeniach kuchennych nie jest ich obciążenie żadnym ciężarem użytkowym, a w rezultacie tolerowanie konstrukcji w postaci istniejącej ściany działowej, która - będąc użytkowana zgodnie z przeznaczeniem, a w szczególności obciążona ciężarem użytkowym w postaci szafek kuchennych - nie spełnia podstawowych wymagań dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i użytkowania. Został też naruszony art. 51 ust. 1 prawa budowlanego przez odmowę nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki ściany i ponownego wykonania zgodnie z projektem, umożliwiającego obciążenie ścianki normalnym obciążeniem użytkowym w postaci szafek kuchennych. Organ drugiej instancji naruszył też przepisy prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez błędne ustalenie, że przedmiotową ścianę zaprojektowano z płyty gipsowo-kartonowej, pomimo że zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż zaprojektowano ścianę murowaną. Nie ustalono też rzeczywistego ciężaru szafek kuchennych skarżących, a nadto błędnie ustalono, że projektowana ściana działowa w kuchni nie była przeznaczona do obciążenia szafkami kuchennymi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według ustaleń organu I instancji adresatem decyzji z dnia 19 kwietnia 1994 r. o pozwoleniu na przebudowę mieszkań w starym budynku mieszkalnym nr 3 przy ul. [...] w P. jest Miejskiego Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej Skarżąca określiła tę inwestycję jako "remont kapitalny". Budzi wątpliwości, czy - jak zdaje się przyjmować organ nadzoru budowlanego I instancji powołując art. 60 prawa budowlanego - proces inwestycyjno-budowlany został już w całości zakończony, skoro w tej samej dacie [...] grudnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. oprócz kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji wydał także decyzję o zawieszeniu z urzędu postępowania dotyczącego "prawidłowość przebudowy mieszkań, poprzez urządzenie łazienek, budowę nowych trzonów kominowych i wymianą stropów w rejonie nowych kominów w budynku przy ul. [...] w P., której inwestorem było MPGM, wykonywanej z odstępstwami od przepisów techniczno-budowlanych, a także od decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę, obejmującej w/w roboty" (k. 296 akt adm.) Nie jest jasne w jakim celu w mieszkaniu skarżących została rozebrana i następnie ponownie postawiona ściana działowa, nazywana przez organ odwoławczy "ścianką". Według twierdzeń skarżących - podnoszonych w postępowaniu administracyjnym - nie miało to związku z wydzieleniem z jednego pomieszczenia kuchennego łazienki przez postawienie ściany działowej, gdyż ich mieszkanie należało do tej grupy mieszkań przebudowywanej kamienicy, w których łazienki już były. W każdym razie jest pewne, że przed wykonaniem robót budowlanych w kuchni mieszkania nr 7 pomieszczenie to wyposażone było w meble, wymagające demontażu. W piśmie z dnia [...] czerwca 2003 r. (k. 58 tom XIV akt adm.) PINB stwierdził, że "demontaż mebli wiąże się z wykonaniem obowiązku obciążającego MPGM (...)". Skarżące przede wszystkim dlatego kwestionują sposób wykonania nowej ściany działowej, że przez dopuszczenie się odstępstw od projektu budowlanego (organy nadzoru budowlanego określiły to odstępstwo jako "pocienienie" ściany działowej) nie jest możliwe ponowne zamontowanie tych mebli. Trafnie organ odwoławczy wywiódł, w powołaniu na przepis ust. 7 art. 51 prawa budowlanego, że przepisy zobowiązujące właściwy organ do wydania nakazów i obowiązków określonych w ust. 1 pkt 1 - 2 oraz ust. 3 tegoż artykułu należy stosować odpowiednio, ale tylko wtedy, gdy roboty budowlane - w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49 "b" - zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi, mienia, środowiska lub na podstawie zgłoszenia, lecz z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w innych przepisach). Oznacza to, iż aby móc rozważać możliwość jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 (m.in. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) względnie w punkcie 2 (nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) właściwy organ musi najpierw stwierdzić zaistnienie przesłanek z art. 50 ust. 1 ustawy. Wykluczenie możliwości przyjęcia, iż przedmiotowa ściana działowa w mieszkaniu nr 7 została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie zostało przez organ odwoławczy uzasadnione. Stanowi to naruszenie art. 107 § 1 i 3, a nadto wskazuje na niedostateczne rozważenie przez organ całego zebranego materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie zajął stanowiska w odniesieniu do podkreślonych przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. K.M. w orzeczeniu technicznym z dnia [...]marca 2005 r., dotyczącym sposobu podparcia ścian działowych w mieszkaniach nr 3 i 7 okoliczności, że "zgodnie z pierwotnym projektem remontu budynku przy ul. [...], w ramach którego wybudowano dodatkowy trzon wentylacyjno-spalinowy, wymieniono stropy w łazienkach i wykonano przedmiotowe ścianki, projektowano je o grubości 12 cm jako ustawione na dodatkowej belce o profilu I 180, ułożonej w trzonie kominowym. Z bliżej nieokreślonych powodów rozwiązanie istniejących ścianek odbiega w s p o s ó b z a s a d n i c z y od rozwiązania projektowego" (str. 8 orzeczenia). Poza tym wywody organu odwoławczego - mające przekonać o nieistnieniu sytuacji o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, to znaczy, kiedy roboty zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia - pomijają, że biegły wypowiedział się za możliwością pozostawienia przedmiotowej ściany w mieszkaniu na II piętrze "przy założeniu pozostawienia lekkich ścianek szkieletowych na parterze i III piętrze i ścianki z cegły dziurawki (o grubości 6,5 cm) na I piętrze z ograniczeniem jej dodatkowego obciążenia do 20 kg na 1 m ścianki" (str. 10 pkt 5.4. orzeczenia). Biegły stwierdził odnośnie ścianek działowych w mieszkaniu nr 1, 3, 7 i 10, że "istniejące rozwiązania materiałowo-konstrukcyjne wszystkich ścianek działowych są odmienne od przewidywanego wg pierwotnego projektu remontu (ścianki murowane o grubości 12 cm oparte na belkach stalowych - I 180)" - strona 9 orzeczenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy orzekające powinny zatem, przy uwzględnieniu powyższych wywodów, jeszcze raz rozważyć występowanie (bądź nie) przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 prawa budowlanego, stwierdzających możliwość legalizacji robót już wykonanych. Decyzję z art. 51 pkt 2 prawa budowlanego wydaje się w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zatem na tej podstawie organ I instancji nie był władny nakładać na inwestora innych obowiązków. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2003 r. sygn. IV SA 523/01 (opublikowanym ONSA z 2004 r. nr 2 poz. 54) - ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie prawa cywilnego. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c", art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik