IV SA/Wa 1223/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi R.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania dowodu osobistego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2005 roku, nr [...] Burmistrz M.odmówił R. G. wydania dowodu osobistego. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz stwierdził, iż złożenie wniosku o wydanie dowodu osobistego zgodnie z treścią § 1 ust.1 rozporządzenia z dnia 21 listopada 2000 roku wymaga osobistego stawiennictwa wnioskodawcy w Urzędzie Gminy miejsca stałego pobytu osoby ubiegającej się o wydanie dowodu osobistego. Wniosek ten można złożyć również za pośrednictwem organu gminy właściwej ze względu na miejsce pobytu czasowego wnioskodawcy jeśli złożenie wniosku we właściwym urzędzie jest niemożliwe. Nie jest natomiast możliwe złożenie wniosku za pośrednictwem poczty. Od powyższej decyzji odwołanie złożył R.G. podnosząc zarzut, iż mieszka i pracuje w Wielkiej Brytanii i nie ma możliwości osobistego stawiennictwa w Urzędzie Gminy. Zdaniem odwołującego się do przyjęcia dokumentów związanych z wydaniem dowodu osobistego można wykorzystać urząd konsula. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 roku, Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia [...] marca 2005 roku podzielając zawarte w niej stanowisko. Nadto stwierdził, iż nie ma możliwości złożenia wniosku za pośrednictwem konsula lub przesłania go pocztą. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1550/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R.G. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 roku. Zdaniem Sądu Wojewoda winien rozważyć przedstawioną przez skarżącego kwestię złożenia wniosku za pośrednictwem konsula. Dowód osobisty jest dokumentem uprawniającym obywateli polskich do przekraczania granic między państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Tym samym dokument jakim jest dowód osobisty pełni w państwach członkowskich Unii Europejskiej taką samą funkcję jak paszport. Konsul nie ma wprawdzie możliwości samodzielnego wydawania tak paszportów jak i dowodów osobistych jednakże może pośredniczyć w ich wydaniu. Dlatego zdaniem Sądu za błędny uznać należy pogląd Wojewody, iż nie ma możliwości złożenia wniosku za pośrednictwem konsula. Decyzją z dnia [...] marca 2006 roku, Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Burmistrza M. z dnia [...] marca 2005 roku. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, iż żaden z przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ani aktów wykonawczych do tej ustawy tak jak w wypadku ustawy paszportowej, nie upoważnia konsula nawet do pośredniczenia w wydawaniu dowodu osobistego. Uprawnień tych nie można wywodzić z kompetencji konsula do potwierdzania tożsamości danej osoby czy też uwierzytelnienia podpisu. Aczkolwiek dowód osobisty uprawnia do przekraczania granicy między państwami członkowskimi Unii Europejskiej, to nie jest to dokument podróży o jakim mowa w konwencji wiedeńskiej i ustawie o funkcjach konsulów. Dlatego też nie można przyjąć rozszerzającej wykładni, iż konsul może pośredniczyć w wydaniu dowodu osobistego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R.G. podnosząc zarzut, iż jego zdaniem Konsul jest uprawniony do przyjęcia wniosku o wydanie dowodu osobistego. Nadto zdaniem skarżącego obowiązek stawiennictwa w Urzędzie Gminy wynika z rozporządzenia, które wydane zostało 6 lat temu i nie przystaje do obecnej rzeczywistości. Skarżący stwierdził również, że prawo administracyjne nie jest prawem karnym i dopuszczalna jest jego rozszerzająca interpretacja na korzyść obywatela. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja ora/poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zdaniem Sądu, zapadły z naruszeniem § 12 i § 18 Zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 roku w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. Nr 35, poz. 233). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 roku o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz ustawy o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 113, poz. 733 ze zm.) wprowadzony został obowiązek wymiany dowodów osobistych wydanych w latach 1996 - 2000 w okresie od dnia 1 stycznia 2007 roku do dnia 31 grudnia 2007 roku. Wymiana taka może oczywiście nastąpić wcześniej jeśli wnioskodawca złoży wniosek o dokonanie wymiany. Z art. 2 ust. 3 wymienionej ustawy wynika, iż przy wymianie dowodów osobistych, o których mowa w ust. 2, stosuje się tryb postępowania określony w sprawach wydawania tych dokumentów. Tryb wydawania dowodów osobistych określony został w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2000 roku w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych (Dz. U. z 2000 roku Nr 112, poz. 1182 ze zm.). Zgodnie z treścią § 1 ust.1 wymienionego wyżej Rozporządzenia złożenie wniosku o wydanie dowodu osobistego wymaga osobistego stawiennictwa wnioskodawcy. Wniosek taki może być złożony również za pośrednictwem organu gminy właściwego ze względu na miejsce pobytu czasowego wnioskodawcy, jeżeli jego złożenie we właściwym organie nie jest możliwe. Wniosek wypełnia i podpisuje osoba ubiegająca się o wydanie dowodu osobistego (§ 1 ust.3). Po złożeniu wniosku kolejnym etapem postępowania jest sporządzenie, przez właściwy organ gminy, przy użyciu środków informatycznych, formularza będącego drukiem ścisłego zarachowania, składającego się z części A i B, z których każda posiada numer, nazwę organu wydającego dowód osobisty i jego identyfikator terytorialny (§ 2 ust. 1). W części A formularza zamieszcza się dane osobowe oraz zdjęcie wnioskodawcy, termin ważności dowodu osobistego oraz pieczęć wystawcy i podpis osoby sporządzającej formularz (§ 2 ust. 2). Wnioskodawca potwierdza zgodność danych osobowych, zawartych w części A formularza własnoręcznym podpisem (§ 2 ust. 3). Część B formularza, zawierającą potwierdzenie złożenia wniosku oraz określającą termin odbioru dowodu osobistego, otrzymuje wnioskodawca (§ 2 ust. 6). Odbierając dowód osobisty wnioskodawca zwraca część B formularza, na którym potwierdza odbiór (§ 2 ust. 9). Dowód osobisty odbiera się osobiście (§ 3 ust.1). Skarżący R. G. wystąpił o wymianę dowodu osobistego podnosząc, iż jego poprzedni dowód wydany został wydany 6 listopada 1996 roku. Należy więc zdaniem Sądu przyjąć, iż powodem żądania wymiany dowodu osobistego jest ciążący na skarżącym obowiązek jego wymiany wynikający z ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 roku o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz ustawy o działalności gospodarczej. Powodem odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o wymianę dowodu osobistego było stwierdzenie przez organy administracji, iż skarżący winien złożyć wniosek osobiście oraz, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż konsul może pośredniczyć w wydaniu dowodu osobistego. Zdaniem Sądu powyższego poglądu organów administracji nie można zaakceptować. Duża grupa obywateli polskich wyjechała do pracy za granicę, co wiąże się z koniecznością dłuższego tam pobytu. Są to często kraje odległe od Polski. Żądanie od tych osób, by w celu wymiany dowodu osobistego, osobiście stawiali się we właściwym urzędzie gminy w kraju w celu dokonania czynności niezbędnych do uzyskania nowego dowodu jest w ocenie Sądu nieracjonalne. W sytuacji skarżącego oznaczałoby to, iż musiałby on, albo dwukrotnie przybyć z Wielkiej Brytanii do Polski, aby osobiście złożyć wniosek, a następnie osobiście odebrać dowód bądź przybyć na dłuższy czas, by dokonać tych czynności. Zdaniem Sądu czynności związane z wydaniem nowego dowodu osobistego, dla osoby przebywającej poza granicami Polski, mogą być dokonywane także za pośrednictwem konsula. Przy wykładni przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2000 roku w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych należy mieć na uwadze cel dla którego ustawodawca ustanowił obowiązek osobistego stawiennictwa wnioskodawcy w urzędzie w celu złożenia wniosku i odbioru dowodu osobistego. Celem tym jest stwierdzenie przez urzędnika, iż podpis złożony na wniosku oraz w części A formularza został złożony przez osobę składają wniosek. Celem tym jest również stwierdzenie przez urzędnika, że odbioru dowodu osobistego dokonuje ta sama osoba, która złożyła wniosek. Urzędnik ma również możliwość porównania fotografii przedłożonych przez wnioskodawcę z fotografią znajdującą się w starym dowodzie osobistym jak również z wyglądem wnioskodawcy. Taki tryb wydawania dowodu osobistego utrudnia uzyskanie tego dokumentu przez osobę nieuprawnioną. System ten w istocie opiera się na zaufaniu do urzędnika, iż rzetelnie i zgodnie z prawem wykona on czynności związane z wydaniem dowodu osobistego. Cele te, zdaniem Sądu, można osiągnąć także wówczas, gdy czynności związane z wydaniem osobistego dokonywane będą za pośrednictwem konsula. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż konsul nie wykona czynności związanych z wydaniem dowodu osobistego w sposób rzetelny i zgodnie z obowiązującym prawem. Podstawą prawną pozwalającą konsulowi na przyjęcie wniosku o wydanie dowodu osobistego jest, zdaniem Sądu, Zarządzenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 roku w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. Nr 35, poz. 233). Zgodnie z treścią § 12 zdanie 2 tego Zarządzenia jeśli w sprawie właściwy jest organ administracji państwowej w kraju konsul przekazuje temu organowi wniosek, zawiadamiając o tym wnioskodawcę. Wniosek o wydanie dowodu osobistego może więc być złożony przed konsulem, który następnie prześle go organowi właściwemu do załatwienia sprawy w Polsce. Również z § 18 powołanego Rozporządzenia wynika, że jeżeli w sprawie, która została wniesiona do konsulatu, decyzję może podjąć jedynie właściwy organ administracji państwowej w kraju, konsul przekazuje temu organowi sprawę do rozpatrzenia i decyzji. Z kolei zgodnie z treścią § 15 ust.2 wymienionego wyżej rozporządzenia w razie potrzeby konsul może wezwać stronę do osobistego stawiennictwa w konsulacie. Konsul przed przekazaniem sprawy organowi administracji państwowej w kraju sprawdza, czy wniosek został przygotowany prawidłowo i czy załączono do niego wymagane dokumenty. W razie potrzeby wzywa stronę do usunięcia braków, wyznaczając jej odpowiedni termin. Jeżeli strona nie usunie braków w wyznaczonym terminie, konsul pozostawia wniosek bez rozpoznania (§ 20 ust.1). Konsul może przekazać sprawę właściwemu organowi administracji państwowej w kraju pocztą dyplomatyczną lub zwykłą, w zależności od rodzaju sprawy i zgodnie z obowiązującymi w Polsce przepisami (§19 ust.1). Formularz wniosku o wydanie dowodu osobistego nie jest drukiem ścisłego zarachowania. Nie ma więc przeszkód, by taki formularz na żądanie strony lub konsula został przez organ administracji przesłany stronie lub konsulowi, bądź by strona uzyskała go samodzielnie. Przekazanie przez konsula wniosku o wydanie dowodu osobistego organowi właściwemu do rozpoznania sprawy w kraju wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie wydania dowodu osobistego. Procedura wydania dowodu osobistego obejmuje również sporządzenie przez właściwy organ administracji formularza składającego się z części A i B oraz konieczność złożenia przez wnioskodawcę podpisu na części A formularza jak również konieczność doręczenia wnioskodawcy części B tego formularza. Sporządzenie formularza następuje dopiero po złożeniu wniosku o wydanie dowodu osobistego. Logiczną konsekwencją wszczętego postępowania administracyjnego będzie przesłanie przez organ administracji tego formularza konsulowi. Po złożeniu przez wnioskodawcę podpisu, w obecności konsula, część A formularza zostanie odesłana do organu administracji w kraju, zaś część B formularza zostanie przekazana wnioskodawcy. Po wytworzeniu dowodu osobistego zostanie on następnie przesłany przez organ administracji konsulowi, który wyda go wnioskodawcy. Wnioskodawca osobiście pokwituje odbiór dowodu na formularzu B, który zostanie przez konsula odesłany organowi właściwemu w kraju. Podstawę prawną do podejmowania tego typu działań, w ocenie Sądu, stanowić będą przepisy ustawy z dnia 13 lutego 1984 roku o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 roku Nr 215, poz. 1823 - tekst jednolity ze zm.) oraz Zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 roku w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem Z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 1984 roku o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że konsul na wniosek właściwego organu Rzeczypospolitej Polskiej doręcza pisma i inne dokumenty. Również z § 24 Zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 roku w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem wynika, iż konsul doręcza dokumenty nadesłane do konsulatu przez organy administracji państwowej w kraju na wnioski obywateli polskich i cudzoziemców, skierowane bezpośrednio do tych organów. Dokumenty te powinny być doręczone zainteresowanym w terminie nie przekraczającym 14 dni, licząc od dnia otrzymania dokumentów, za pobraniem opłat ustalonych przez organy administracji państwowej w kraju i opłat konsularnych oraz za zwrotem kosztów rzeczywistych. W tym miejscu stwierdzić należy, iż w zależności od konkretnej sprawy, nie wszystkie czynności związane z wydaniem dowodu osobistego muszą być wykonywane za pośrednictwem konsula. Może zdarzyć się sytuacja, iż wnioskodawca przebywając w Polsce złoży osobiście wniosek o wydanie dowodu osobistego, a tylko jego odbiór nastąpi za pośrednictwem konsula. Może też zdarzyć się sytuacja, iż wniosek o wydanie dowodu osobistego oraz podpis na części A formularza złożony zostanie za pośrednictwem konsula, a odbioru dowodu wnioskodawca dokona osobiście w kraju. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz Miasta M.mieć na uwadze, iż wniosek o wydanie dowodu osobistego, zdaniem Sądu, może być złożony za pośrednictwem konsula. Skarżącemu winien być przesłany formularz wniosku o wydanie dowodu osobistego z informacją, iż wniosek ten winien złożyć za pośrednictwem konsula oraz informacja o numerze konta na które będzie mógł on uiścić opłatę za wydanie dowodu osobistego. Kolejne etapy postępowania zostały już opisane w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Czynności te winny zostać niezwłocznie, gdyż postępowanie w sprawie trwa już bardzo długo. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.