II SA/Sz 709/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak ( spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego o d d a l a skargę W związku ze stwierdzeniem faktu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.), oraz art.123 Kpa, nałożył na H. B. karę pieniężną w wysokości [...] zł, z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu [...] branży [....] wraz z zapleczem gospodarczym, wybudowanego przy ul. [...] w [...], na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w dniu [...]r. przeprowadzono, na wniosek D. J., oględziny przedmiotowego pawilonu [...] w celu sprawdzenia czy użytkowanie lokalu jest zgodne z przepisami ustawy Prawo budowlane. W trakcie oględzin stwierdzono, że w pawilonie prowadzona jest działalność związana ze sprzedażą [...]. W toku dalszego postępowania ustalono, że w roku [...] prowadzone było postępowanie w sprawie samowolnego rozpoczęcia robót budowlanych ww. obiektu, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] r., nr [...], o pozwoleniu na dokończenie robót budowlanych, w której inwestor został zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – czego nie dopełnił. W związku z tym naliczono karę – zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Na powyższe postanowienie H. B. złożył zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zażalenia skarżący zarzucał, że postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy Prawo budowlane oraz sprzeczne jest ze stanem faktycznym i materiałem dowodowym w sprawie. Wskazywał również, że budowa pawilonu [...] ukończona została w [...] r., w związku z tym zastosowanie w przedmiotowej sprawie winny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące do 1994 r. Nadto, zdaniem skarżącego, nałożony na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu wykonał, o czym świadczy: 1) zawiadomienie o oddaniu obiektu budowlanego ([...]) do użytkowania, złożone do Urzędu [...] w dniu [...] r. - brak potwierdzenia jego przyjęcia z uwagi na społeczno-gospodarcze realia tamtego okresu, 2) złożenie na początku [...] r. zawiadomienia do Urzędu o rozpoczęciu prowadzenia w przedmiotowym budynku działalności gospodarczej - decyzja w sprawie określenia opłat, 3) mapa geodezyjna Urzędu [...], na której budynek jest naniesiony jako budynek, którego budowa została ukończona i który jest użytkowany, 4) dokumenty w sprawie budynku gospodarczego położonego na tej samej posesji, wskazujące na istnienie magazynu [...] - co ma potwierdzać świadomość Urzędu [...] i Urzędu [...], co do istnienia i korzystania z budynku, za którego użytkowanie skarżący obciążony został karą. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w sprawie wymierzenia ww. kary. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono (pismo Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia [...] r.), iż brak jest dokumentów, które spełniają warunek nałożony decyzją nr [...] Kierownika Urzędu [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na kontynuację robót budowlanych przy budowie przedmiotowego pawilonu, w zakresie uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie pawilonu [...]. INB wezwał H. B. do przedstawienia pozwolenia na użytkowanie ww. pawilonu [...] oraz poinformował o możliwości zapoznania się z dowodami zebranymi w sprawie. H. B. pozwolenia takiego nie przedstawił. Zdaniem organu odwoławczego, przeprowadzona kontrola i zebrany materiał dowodowy w sprawie wykazały przystąpienie do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie, a zatem z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W takim przypadku zastosowanie ma przepis art. 57 ust. 7 przywołanej ustawy, który stanowi, iż właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa wart. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara wymierzona przez organ została naliczona prawidłowo. Wobec powyższego postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Ustosunkowując się do argumentów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości indywidualnego naliczenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu, a opłacanie przez skarżącego podatku od nieruchomości za przedmiotowy pawilon [...], nie świadczy o legalności jego użytkowania. Co do twierdzenia skarżącego, iż naniesienie budynku na mapę geodezyjną oznacza, iż budowa tego obiektu została ukończona i obiekt może być użytkowany, to zdaniem organu odwoławczego, twierdzenie to nie znajduje oparcia w przepisach prawa budowlanego. Jak również twierdzenie, że w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące do 1994 r. Ponadto twierdzenie skarżącego, iż w dniu [...] r. zawiadomił Urząd [...] o oddaniu obiektu budowlanego (pawilonu [...]) do użytkowania, nie znajduje odzwierciedlenia w rejestrach zgłoszeń oddanych do użytkowania obiektów budowlanych prowadzonych przez Urząd do [...] r., jak również przez wcześniejszy Urząd [...]. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał za niepodważalne, iż inwestor – H. B., przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu, tj. pawilonu [...] wraz z zapleczem gospodarczym przy ul. [... w [...] bez pozwolenia na jego użytkowanie wydanego przez odpowiedni organ. Powyższe postanowienie H. B. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o stwierdzenie nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ewentualnie, o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na: - niepodjęciu niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - nie załatwieniu sprawy z uwzględnieniem jego interesu prawnego; - nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na jego prawa, co naraziło go na znaczne straty finansowe. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że stosownie do obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] r., nr [...], po zakończeniu robót złożył w dniu [...] r. wniosek o oddanie obiektu budowlanego do użytku – stosownie do art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz w oparciu o § 32 ust. 2 - § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Zdaniem skarżącego w świetle obecnie obowiązujących przepisów, nie miał obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, gdyż brak sprzeciwu organu nadzoru budowlanego w terminie 21 dni sankcjonuje użytkowanie obiektu. Dalej skarżący zarzucił, że organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli. Organ pominęły wyjaśnienia skarżącego oraz nie przesłuchały powołanych świadków. W rezultacie decyzja wydana została jedynie w oparciu o rejestry Urzędu z [...] r., które były prowadzone w odmiennej sytuacji społeczno-gospodarczej, znacznie odbiegającej od współczesności. Urzędnicy nie informowali interesantów o obowiązku składania dokumentów w biurze podawczym, które zresztą prawdopodobnie w owym okresie nie działały. Nadto przepisy ustawy Prawo budowane z 1974 r. nie przewidują obowiązku dopilnowania wpisu do rejestru prowadzonego przez organ administracji. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem, nie dała podstaw do uznania, iż wydane ono zostało z naruszeniem prawa. Zaskarżone postanowienie prawidłowo wydane zostało w oparciu o przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Należy mieć tu na uwadze, że o tym które przepisy materialnego prawa administracyjnego znajdują zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy, w przypadku zmiany stanu prawnego, decydują przepisy przejściowe zawarte w nowej ustawie. W przepisie art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku wprowadzona została generalna zasada, że wszelkie sprawy rozpatrywane po jej wejściu w życie rozstrzygane są na podstawie nowych przepisów. Wyłączone zostały jedynie sprawy dotyczące samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy. Do tych spraw zastosowanie znajdują przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z 1974 r. A zatem sprawa przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jakkolwiek dokonana pod rządami ustawy z 1974 r., skoro jednak wszczęta została w okresie obowiązywania ustawy z 1994 r., musi być rozpatrywane w oparciu o nowe przepisy. Również w przepisach przejściowych ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wprowadzających podstawę do naliczenia kary będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia, brak zapisu regulującego odmiennie omawianą kwestię. Zdaniem Sądu gdyby ustawodawca chciał wyłączyć możliwość nałożenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, obiekty do użytkowania, których przystąpiono przed dniem wejścia w życie ustawy, to zawarłby stosowny zapis w przepisach przejściowych tej ustawy. Ustawodawca przewidział jedynie późniejsze wejście w życie przepisów o wymierzaniu przedmiotowej kary w stosunku do takich obiektów budowlanych. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że wykonał nałożony na niego decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...] r., nr [...], na podstawie przepisu art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), obowiązek uzyskania po zakończeniu robót, pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że skarżący zobowiązany był uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, a zatem złożyć stosowny wniosek w oparciu o przepis § 33 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Skarżący mógł przystąpić do użytkowania wybudowanego obiektu, jak wynika ze wskazanego powyżej przepisu art. 42 ust. 1, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Natomiast skarżący upatruje wykonanie nałożonego na niego obowiązku w fakcie dokonania, w oparciu o przepis § 32 ust. 2 ww. rozporządzenia, zawiadomienia o oddaniu obiektu budowlanego do użytku. W żadnym przypadku dokonanie zawiadomienia o oddaniu obiektu budowlanego do użytku nie może zastąpić procedury uzyskania pozwolenia na użytkowanie, które kończyło się wydaniem decyzji administracyjnej. Dodatkowo należy wskazać, że skarżący samowolnie rozpoczął budowę pawilonu [...] i chociaż następnie uzyskał decyzję zezwalającą na dokończenie samowolnie rozpoczętych robót, to jednak popełnił kolejną samowolę, budując obiekt niezgodnie z projektem technicznym oraz decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Skarżący powiększył kubaturę obiektu, przekraczając ustaloną ww. decyzją linię zabudowy. Opisane okoliczności są o tyle istotne, że skarżący popełniając kolejną samowole budowlaną część pawilonu [...] usytuował na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę. Oznacza to, że nie możliwe było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie tak wybudowanego obiektu. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący podjął następnie kroki zmierzające do przesunięcia linii zabudowy, które jednak nie przyniosły spodziewanego efektu. Zdaniem Sądu świadczy to o tym, że skarżący świadomy był swoich działań i nie wystąpił o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu skoro nie było możliwe uzyskanie takiego pozwolenia. W związku z tym, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia przedstawia szczegółowe i prawidłowe wyliczenie kary przewidzianej przez art. 59f ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).