II SA/Sz 517/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Stefan Kłosowski ( spr.) Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. u c h y l a zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu , III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił Spółce J. [...], G. D., G. E. P., J. W., U. D., W. T., pozwolenia na użytkowanie [...] "[...]" wraz z urządzeniami technicznymi niezbędnymi do funkcjonowania obiektu w przebudowanych i rozbudowanych [...] pawilonu [...] na działce nr [...] z obrębu [...]. Jednocześnie powyższą decyzją zobowiązano inwestora do wykonania uwag zawartych w stanowisku Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. dotyczących rozwiązań zastępczych w związku z nie zapewnieniem wymaganej szerokości i wysokości wyjścia ewakuacyjnego z poziomu [...] obiektu, w terminie do [...] r. Decyzją z dnia [...]r. Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 162 § 2 i kpa uchylił w/w decyzję z dnia [...]r. podając w uzasadnieniu, iż inwestor w wyznaczonym terminie nie wykonał wszystkich uwag zawartych w stanowisku Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r., jak również nie wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu do ich wykonania. Po wykonaniu wskazanych zaleceń inwestor w dniu [...] r. złożył ponownie wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej [...], załączając pozytywną opinię Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. o zgodności wykonanych przez inwestora prac z dokumentacją projektową pod względem ochrony przeciwpożarowej. W trakcie kontroli przeprowadzonej dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził iż przedmiotowy lokal jest użytkowany. Ponadto tego samego dnia do Inspektoratu wpłynęło Pismo Komendy Policji Wydziału [..] informujące, że lokal [...] "[...]" użytkowany jest nieprzerwanie od [...] r. W związku z tymi ustaleniami Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] wydanym na podstawie art. 57 ust.7 Prawa budowlanego nałożył na inwestora - Sp.J. [...] G. D., G. E. P., J. W., U. D., W. T. karę w wysokości [...],- zł, z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Decyzją z dnia [...]r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając spełnienie przez inwestora warunków zawartych w stanowisku Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. udzielił Spółce Jawnej "[...]" pozwolenia na użytkowanie [...] po przebudowie i rozbudowie na [...], wraz z urządzeniami technicznymi niezbędnymi do funkcjonowania obiektu. Dnia [...] r. inwestor złożył zażalenie na postanowienie z dnia [...] r. o nałożeniu grzywny za nielegalne użytkowanie obiektu, wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż inwestor dopiero w dniu [...] r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie [...], zaś do użytkowania w/w lokalu przystąpiono bez stosownej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy inwestor w dniu [...] r. uzyskał od uprawnionych do tego organów prawem wymagane pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu tj. [...]. Treść art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku naruszenia art. 54 lub 55 w/w ustawy, właściwy organ ma prawo wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Powołany przepis nie dotyczy natomiast sytuacji, gdy po uprzednim spełnieniu przez inwestora warunków tj. uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, takie pozwolenie zostanie mu cofnięte. Powołane wyżej przepisy nie dają podstaw do przyjęcia przez organ nadzoru budowlanego, iż prowadzona nieprzerwanie działalność, rozpoczęta została powtórnie, tym razem jednak bez stosownego pozwolenia na użytkowanie. A zatem w tej sytuacji nie mogą mieć zastosowania postanowienia zawarte w treści art. 57 ust 7 oraz art. 59 f ust 1 ustawy Prawo budowlane o wymierzeniu kary inwestorowi, ponieważ nie doszło do naruszenia przepisów, na podstawie których taka sankcja może zostać nałożona. Nieprzerwane prowadzenie działalności przez inwestora wynikało też z faktu, iż Spółka od [...] r. zatrudnia na pełnym etacie w oparciu o umowy o pracę [...] osób personelu podstawowego, obsługującego [...], a drugie tyle w oparciu o inne formy zatrudnienia. Ponadto inwestor w momencie rozpoczęcia działalności zawarł szereg wieloletnich umów o współpracy handlowej, które to umowy musi [...] od [...] r. realizować. Niedotrzymanie terminu wykonania warunku zawartego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] r. spowodowane było tym, iż inwestor dopiero dnia [...] r. mógł złożyć odpowiedni pisemny wniosek do Konserwatora Zabytków o wyrażenie zgody na powiększenie otworu przeznaczonego na [...], którą to zgodę uzyskał w dniu [...]r., co z kolei stanowiło podstawę do uzyskania w dniu [...] r. postanowienia Komendanta Straży Pożarnej o wyrażeniu zgody na zastosowanie właściwych rozwiązań dla zapewnienia minimalnych szerokości i wysokości wyjścia ewakuacyjnego z poziomu [...] obiektu. Po rozpatrzeniu zażalenia Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, iż użytkowanie obiektu po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było niezgodne z prawem, wobec czego stwierdzenie użytkowania obiektu budowlanego bez posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, powoduje, że właściwy organ jest zobowiązany na podstawie przepisu art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane, wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania takiego obiektu budowlanego. Powyższą decyzję inwestor zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, przywołując argumenty zawarte w zażaleniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ocenie Sądu – zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawą wydania kwestionowanego postanowienia stanowi art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, stosując przepisy dotyczące kar o których mowa w art. 59f, z tym, że stawka opłaty podlega 10-krotnemu podwyższeaniu. Należy zgodzić się z argumentami skargi, iż art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie powinien mieć zastosowania. Hipoteza tego przepisu została określona słowami: "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego". Art. 55, który w niniejszej sprawie ma zastosowanie ze względu na charakter obiektu budowlanego, stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu należy uzyskać ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie . Art. 55 ust. 3 przewiduje wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Inwestor pozwolenie takie uzyskał decyzją z dnia [...]r. Decyzja ta, mimo iż warunkowa (nakazywała wykonanie zaleceń organów straży pożarnej dotyczących otworów [...] w wyznaczonym terminie) stała się ostateczna. W oparciu o tą decyzję inwestor rozpoczął użytkowanie obiektu. Przepisy prawa budowlanego nie określają skutków późniejszego uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie ani też takiego uchylenia nie przewidują. Zdaniem Sądu, ze względu na represyjny charakter przepisu art. 57 ust.7 Prawa budowlanego, winien być on interpretowany ściśle. Oznacza to, że może on znaleźć zastosowanie tylko w ściśle określonej w tym przepisie sytuacji, tj. gdy inwestor przystąpił do użytkowania bez uzyskania pozwolenia. W sytuacji, gdy inwestor pozwolenie takie posiadał, lecz zostało ono następnie uchylone na podstawie art. 162 § 2 Kpa, zaś inwestor użytkowania nie zaprzestał, hipoteza art. 57 ust.7 nie jest spełniona. Czym innym jest bowiem przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego zezwolenia, a czym innym jest jego użytkowanie po uchyleniu w trybie art. 162 § 2 Kpa decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Do takiego wniosku, oprócz wykładni logicznej tego przepisu prowadzi również wykładnia funkcjonalna. Celem powołanego przepisu (art. 57 ust.7 Prawa budowlanego) jest niedopuszczenie do sytuacji, gdy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu budowlanego, bez sprawdzenia przez uprawniony organ, iż obiekt spełnia wszelkie określone prawem wymagania. Jeśli organ nadzoru budowlanego uznał, iż obiekt może być użytkowany mimo niespełnienia wszystkich wymogów i dopuszcza obiekt do użytkowania, nie może twierdzić, że inwestor przystąpił do użytkowania w warunkach, o których mówi art. 57 ust.7. Prawo użytkowania obiektu budowlanego jest instytucją prawa materialnego. Samo uchylenie w trybie art. 162 § 2 Kpa decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wydanej na podstawie art. 55 Prawa budowlanego, nie powoduje obowiązku natychmiastowego zaprzestania użytkowania obiektu, jeśli taki obowiązek nie został orzeczony decyzją właściwego organu opartą na właściwym przepisie prawa materialnego. W tej sytuacji Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 57 ust.7 w związku z art. 55 ust.3 Prawa budowlanego, wobec czego należało, uwzględniając skargę zaskarżone postanowienie uchylić, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152 P.p.s.a. zaś o kosztach rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 P.p.s.a.