II OSK 606/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Kisiel NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 554/05 w sprawie ze skargi U. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 554/05 po rozpoznaniu skargi U. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] o nakazie wykonania przez inwestorów Z. i J. S. określonych w decyzji robót budowlanych w związku z samowolną przebudową dachu na istniejącym budynku mieszkalnym - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że inwestorzy początkowo podjęli działania zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie samowolnie dokonali przebudowy dachu. Wymienili więźbę dachową i pokrycie oraz nadbudowali ściany szczytowe i dwa kominy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku oględzin stwierdził wykonanie tych robót za wyjątkiem wykonania okapów, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, zaś następnie decyzją z dnia [...] nałożył na inwestorów obowiązek opracowania i przedłożenia dokumentacji technicznej oraz złożenia wniosku o pozwolenie na wznowienie robót. W wyniku odwołania U. S. organ odwoławczy decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej opracowania i przedłożenia projektu ukończenia samowolnie rozpoczętych robót budowlanych a w pozostałym zakresie decyzję tę utrzymał w mocy. Inwestorzy przedłożyli w dniu [...] wymagane dokumenty, w związku z czym organ decyzją z dnia [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ nakazał wykonanie wymienionych w decyzji robót budowlanych. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołania U. S. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia i uszkodzenia własności odwołującej się stwierdził, że te kwestie nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, lecz do sądów powszechnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła U. S. podnosząc zwłaszcza, że zaskarżona decyzja zmierza do zalegalizowania samowoli budowlanej na cudzym budynku podczas gdy inwestor w świetle przepisów Prawa budowlanego musi wykazać się prawem do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna stwierdzając, że organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że inwestorzy działali w warunkach samowoli budowlanej, jednakże zaistniała możliwość legalizacji tego działania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewidującego wydanie odpowiednich nakazów prowadzących do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie prawa cywilnego. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, nie zaś w sytuacji, gdy roboty budowlane są już wykonane. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego orzeka się wyłącznie w zakresie dopuszczalności robót budowlanych nie ma znaczenia natomiast kwestia prawa do nieruchomości. Pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. S. reprezentowana przez radcę prawnego T. G. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 Prawa budowlanego wobec przyjęcia, iż "legalizacja samowoli budowlanej nie narusza przepisów w przedmiotowej sprawie". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że inwestorzy samowolnie nadbudowali dach na cudzym budynku, co skutkuje "zamknięciem drogi U.S. do ewentualnej nadbudowy ściany w przyszłości". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /pkt 1/, oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /pkt. 2/. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa, bowiem stawia się w niej zarzut błędnej wykładni art. 48 Prawa budowlanego jako przepisu prawa materialnego, przez błędną wykładnię tego przepisu. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił jednak nie art. 48 Prawa budowlanego, lecz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i błędną wykładnię tylko tego przepisu można było zarzucać w skardze kasacyjnej. Należy więc uznać, że niewłaściwie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut określający podstawę tej skargi. W myśl zaś art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a bierze pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Oznacza to, że wadliwie sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jak też brak uzasadnienia tej skargi albo jej nieprawidłowe uzasadnienie skutkuje oddaleniem skargi. Należy w związku z tym zauważyć, że zarzut naruszenia art. 48 Prawa budowlanego, który w sprawie nie został zastosowany, przez błędną wykładnię tego przepisu, uzasadniono ponadto tym, że zaskarżony wyrok oddalający skargę został wydany pomimo naruszenia tą decyzją interesów własnościowych wnoszącej skargę kasacyjną, pomimo że muszą być one brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, jak to słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu, zaś ewentualne roszczenia związane z naruszeniem prawa własności mogą być dochodzone tylko na drodze sądowej /przed sądem powszechnym/. Również przepis art. 48 Prawa budowlanego, który mógłby być ewentualnie podnoszony, lecz nie w aspekcie błędnej jego wykładni lecz naruszenia przez niezastosowanie, nie zawiera regulacji wiążącej orzeczenie na podstawie tego przepisu w powiązaniu z prawem do terenu. Tym samym zarówno sformułowanie zarzutu jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej powoduje, że skarga kasacyjna musiała być przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa. Wniosek dotyczący wynagrodzenia pełnomocnika wyznaczonego z urzędu rozpozna Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 250 ppsa.