II SA/Po 607/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006r. sprawy ze skargi Gminy Swarzędz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 lipca 2006r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oddala skargę /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik Rada Miejska Swarzędza, po podjęciu w dniu 4 lutego 2004r. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz obejmującego tereny położone w miejscowościach: S., J., P., zlokalizowane wzdłuż północnej granicy ul. [...] – przeprowadziła procedurę planistyczną, a następnie na sesji w dniu 25 stycznia 2006r. przyjęła projekt planu w formie uchwały nr LI/387/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz obejmującego tereny położone w miejscowościach S., J., P., zlokalizowane wzdłuż północnej granicy ul. [...]. Już po tym ostatnim zdarzeniu – wobec wątpliwości, czy uchwała w przedmiocie planu miejscowego jest wadliwa z punktu widzenia art. 17 pkt 7 lit."a" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na niedokonanie przez Burmistrza w toku opracowania planu uzgodnień z zarządcą dróg gminnych (którym jest sam Burmistrz) – zaniechano przedstawienia Wojewodzie Wielkopolskiemu uchwały z dnia 25 stycznia "celem uniknięcia zarzutu naruszenia procedury uchwalania planu". Potem w niezbędnym zakresie ponowiono czynności zmierzające do uchwalenia planu, to jest dokonano w sposób sformalizowany brakujących uzgodnień, a następnie podjęto czynności, o których mowa w art. 17 pkt 10-14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowy projekt planu, merytorycznie nie zawierający odstępstw od treści przyjętej uchwałą z dnia 25 stycznia 2006r. został przyjęty przez Radę Miejską Swarzędza w dniu 21 czerwca 2006r. uchwałą nr LIX/433/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz obejmującego tereny położone w miejscowościach S., J., P., zlokalizowane wzdłuż północnej granicy ul. [...]. W § 13 uchwały z dnia 25 stycznia 2006r. uchylono wcześniejszą uchwałę z dnia 25 stycznia 2006r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 lipca 2006r., doręczonym Gminie w dniu 1 sierpnia 2006r., Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność uchwały z dnia 21 czerwca 2006r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wytknął, że pierwsza uchwała w przedmiocie planu miejscowego z dnia 25 stycznia 20056r. nie została przedłożona Wojewodzie do oceny jej zgodności z prawem, na podstawie z art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Potem, w dniu 22 marca 2006r. w Gazecie Wyborczej i na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego zamieszczono ogłoszenie Burmistrza zawiadamiające o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyżej opisanych terenów w gminie Swarzędz i zakończono w tym zakresie procedury planistyczne. Rada Miejska Swarzędza podjęła dnia 21 czerwca 2006r. kwestionowaną uchwałę. Zdaniem Wojewody "wznowienie przez Burmistrza gminy Swarzędz procedury poprzez zamieszczenie ogłoszenia, zawiadamiającego o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu m.p.z.p. gminy Swarzędz bez wcześniejszej uchwały rady miejskiej o przystąpieniu do zmiany uchwały w sprawie planu oraz bez zachowania wymaganej art. 17 ustawy pełnej procedury opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzenia planu miejscowego i wiąże się z konsekwencjami określonymi w art. 28 ust. 1 ustawy". Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego jest przedmiotem skargi wniesionej do sądu przez Gminę Swarzędz. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest oczywiście niezgodne z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylona przez Wojewodę uchwała w żaden sposób nie narusza prawa, a plan miejscowy sporządzony został z poszanowaniem właściwości organów oraz zachowaniem prawem przewidzianych zasad. W szczególności w toku sporządzania planu nie pominięto żadnego z elementów procedury uchwalenia planu, uzyskano wszelkie opinie i uzgodnienia, a postępowania przeprowadzono z poszanowaniem interesów prawnych osób uprawnionych. Wszelkie właściwe organy wypowiedziały się, co do projektu planu, ich uwagi uwzględniono, a uczestnicy postępowania mieli możliwość zgłoszenia swoich uwag do wyłożonego projektu. Rozstrzygnięcie Wojewody oparte jest na błędnym przekonaniu, iż po podjęciu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie została ogłoszona i nie stała się wskutek tego częścią obowiązującego porządku prawnego, zakończyła się procedura legislacyjna związana z danym aktem prawnym. W związku z powyższym dokonanie jakichkolwiek zmian w zakresie uregulowanym taką uchwałą wymaga przeprowadzenia takiej samej procedury jaka należałoby przeprowadzić, gdyby uchwała ta została opublikowana i zaczęła obowiązywać, tj. podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu i zachowania wymaganej art. 17 pełnej procedury opracowania miejscowego planu zagospodarowania. Przekonanie to wywodzi się z bezpodstawnego przyjęcia przez Wojewodę, iż "przedstawienie przez burmistrza projektu uchwały, a następnie uchwalenie planu miejscowego kończy procedurę sporządzania i uchwalania planu". Jest to twierdzenie oczywiście błędne, bowiem stosownie do art. 29 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, proces legislacyjny w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kończy się dopiero z dniem opublikowania uchwały rady gminy w dzienniku urzędowym województwa, w rezultacie czego uchwała staje się aktem prawa miejscowego z mocą wiążącą od dnia wskazanego w art. 28 ust. 1 ustawy. Ogłoszenie jest warunkiem koniecznym obowiązywania uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego (por. art. 88 ust. 1 Konstytucji). Zgodnie z przyjmowanym w teorii prawa rozróżnieniem pomiędzy obowiązywaniem uchwały, a jej wejściem w życie, obowiązywanie aktu prawnego rozpoczyna się z dniem jego ogłoszenia, a jego wejście w życie, pojmowane jako moment od którego z aktu tego wynikają dla jego adresatów prawa i obowiązki, następuje w określonym w nim terminie, ewentualnie w terminie wskazanym prawem powszechnie obowiązującym (tu ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). W związku z powyższym, stwierdzić należy, że z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jako aktem prawa miejscowego, mamy do czynienie dopiero z dniem ogłoszenia uchwały w tym przedmiocie. Z tym też dniem dokonana zostaje ostatnia czynność procesu legislacyjnego warunkująca jego obowiązywanie. Tylko w odniesieniu do tak rozumianego aktu zastosowanie znajduje art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulujący procedurę zmiany planu i nakazujący przyjąć w takim wypadku taki tryb postępowania, jaki stosuje się do uchwalenia planu. Nie ulega wątpliwości również w doktrynie, że w powołanym przepisie mowa jest o zmianie planu obowiązującego. Z cała stanowczością stwierdzić zatem należy, że art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla ujętych w uchwale z dnia 21 czerwca 2006r. terenów, nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Skutkiem prawnym, jaki wynika z podjęcia przez Radę Miejską uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed jej ogłoszeniem, jest zaktualizowanie się niesankcjonowanego w żaden sposób obowiązku Burmistrza do przedstawienia uchwały Wojewodzie, stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy. Jedyną konsekwencją prawną nieprzedłożenia uchwały organowi nadzoru jest nierozpoczęcie biegu terminu do zastosowania środka nadzoru przez Wojewodę. § 13 uchwały podjętej w dniu 21 czerwca 2006r., w którym zmieszczono przepis o uchyleniu uchwały z dnia 25 stycznia, miał na celu jedynie uporządkowanie prac rady, nieodnoszące skutków prawnych zewnętrznych, ani tym bardziej powszechnie obowiązujących. Jedynym skutkiem prawnym było zwolnienie burmistrza z obowiązku przedłożenia uchwały z dnia 25 stycznia 2006r. do organu nadzoru. Przepis ten miał zatem charakter czysto porządkowy i nie oznaczał, bo i nie mógł w świetle art. 29 ustawy oznaczać, że uchylona uchwała kiedykolwiek zaczęła obowiązywać. Sprawą nie mogącą budzić wątpliwości jest to, że każdy akt normatywny przed jego opublikowaniem może być przez organ kompetentny do jego podjęcia, zmieniony, czy też może zostać w całości uchylony. Dotyczyć to zatem musi także aktów prawa miejscowego. W niniejszej sprawie ponowienie przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz czynności zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie w całości, ale jedynie w zakresie niezbędnym do zlikwidowania możliwych naruszeń prawa, było prawidłowe i zgodne z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z wyprowadzaną przez doktrynę i judykaturę z art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 2 oraz art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą wyjątkowości ponawiania procedury. W świetle tej zasady, w procedurze zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadą jest uznanie podjętych już wcześniej w sposób prawidłowy czynności za niewymagające powtórzenia. Obowiązek powtórzenia jest wyjątkiem i pojawia się w sytuacji, w której ich niepowtórzenie oznaczałoby zachowanie rozwiązań sprzecznych z prawem, a więc naruszających prawo w sposób mogący doprowadzić do spełnienia przesłanek nieważności. Wskazana powyżej zasada "wyjątkowości ponowienia procedury" wyraża zatem jedną z naczelnych reguł przyjętych przez prawodawcę. W myśl tejże reguły proces legislacyjny zmierzający do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy ograniczyć do czynności, które zapewniają zajęcie stanowiska, w stosunku do projektu o określonej treści merytorycznej (wyrażenie opinii stosownie do art. 17 pkt 6, uzgodnienie stosownie do art. 17 pkt 7, wyrażenie zgody stosownie do art. 17 pkt 8 ustawy) przez wszystkie uprawnione podmioty, oraz zapewniają zapoznanie się z projektem o określonej treści oraz ustosunkowanie się do niego przez podmioty uprawnione (art. 17 pkt 10 oraz art. 17 pkt 11 ustawy). Przyjęte przez Wojewodę rozstrzygnięcie nadzorcze podważa racjonalność powyższej zasady, praktycznie nakazując ponowne przeprowadzenie całości procedury określonej ustawą za każdym razem, gdy podmiot kompetentny do podjęcia uchwały w przedmiocie planu miejscowego (rada gminy) zorientuje się, iż dopuścił się, czy choćby mógł się dopuścić naruszenia procedury uchwalania planu już na etapie przed przekazaniem uchwały do organu nadzorczego. Zdaniem organu nadzorczego wymagałoby to ponownego podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu w trybie art. 14 ust. 1 ustawy oraz przeprowadzenia pełnej procedury określonej art. 17 ustawy, nawet gdyby uchybienie to dotyczyło tylko jednego z fragmentów procedury – a to właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Oznaczałoby to niczym nie uzasadnioną konieczność powtórzenia również tych wszystkich elementów procedury, które zostały dokonane w sposób prawidłowy, zapewniający możliwość wypowiedzenia się wszystkim podmiotom uprawnionym oraz zapewniający zajęcie stanowiska przez wszystkie podmioty kompetentne. Takie formalistyczne, pozbawione wszelkich racji, niezgodne z ratio legis stanowisko organu nadzorczego nie wydaje się uzasadnione żadnymi racjonalnymi podstawami, pozostając w oczywistej sprzeczności z ustawą. W przedmiotowej sprawie oznacza to, iż po stwierdzeniu naruszenia art. 17 ustawy w postaci niedokonania uzgodnień z właściwym zarządcą drogi, obowiązkiem Burmistrza było dokonanie tych uzgodnień i od tego momentu ponowienie procedury sporządzania planu w zakresie niezbędnym (co uczyniono). Rzeczą nieracjonalną byłoby bowiem – jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 1999r. sygn. IV SA 1628/98 – rezygnować z tych etapów procedury planistycznej, które dały efekt prawnie niekwestionowany. Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Poza tym podważył prawidłowość umocowania Burmistrza Miasta i Gminy do reprezentowania skarżącej Gminy w niniejszym postępowaniu sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut nieprawidłowej reprezentacji skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy uznać za chybiony. Nie ma wątpliwości, bo stanowi to wyraźnie przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, że gmina jest uprawniona do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy. Skoro podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który powziął uchwałę będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, a w niniejszej sprawie Rada Miejska Swarzędza uchwałą z dnia 30 sierpnia 2006r. nr LXI/437/2006 (k. 9 akt sądowych) postanowiła zaskarżyć rozstrzygnięcie Wojewody z dnia 27 lipca 2006r. i w § 2 powierzyła wykonanie uchwały Burmistrzowi Miasta i Gminy Swarzędz, to właśnie ten organ był uprawniony do wykonania uchwały przez wniesienie skargi za Gminę. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda Wielkopolski zasadnie stwierdził nieważność uchwały z dnia 21 czerwca 2006r. w sprawie planu miejscowego, podjętej z istotnym naruszeniem procedury planistycznej, polegającym na zignorowaniu faktu, iż plan miejscowy o identycznej treści został już wcześniej uchwalony. Uchwalenie planu kończy procedurę planistyczną, a zatem nie jest możliwy powrót do czynności prowadzących do sporządzenia planu po to, aby – jak twierdzi skarżąca gmina – naprawić niedopatrzenie proceduralne polegające na niedokonaniu uzgodnień z właściwym zarządcą drogi. W terminie 7 dni od uchwalenia planu uchwałę tę należy przedłożyć Wojewodzie, w celu oceny jej zgodności z przepisami prawnymi (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ma rację skarżąca wywodząc, że proces legislacyjny w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kończy się z dniem opublikowania uchwały rady gminy w dzienniku urzędowym województwa, w rezultacie czego uchwała staje się aktem prawa miejscowego z mocą wiążącą od dnia wskazanego w art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wynika z tego, że niepublikowaną jeszcze uchwałę można dowolnie zmieniać lub uchylać. Jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2006r. sygn. III OSK 423/05 opublikowanym w ONSA z 2006r. nr 6, poz. 164 "uchwalony plan, mimo że nie został jeszcze ogłoszony i nie wszedł w życie, znalazł się już wśród aktów prawa miejscowego, wywołując określone skutki prawne, w tym obowiązek wojewody publikacji planu w organie promulgacyjnym województwa. To zaś oznacza, że inaczej trzeba traktować projekt planu, a inaczej plan już uchwalony. Plan uchwalony, choćby jeszcze nieobowiązujący ze względu na brak wymaganej publikacji, nie może być przyrównywany do projektu planu (...). W przeciwieństwie do projektu planu, plan uchwalony przez radę gminy staje się prawem, tyle że jeszcze nieobowiązującym i przesądza o możliwości naruszenia interesu prawnego podmiotów dotkniętych jego ustaleniami". Wprawdzie styczniowa uchwała w przedmiocie planu miejscowego, uchylona podważoną przez Wojewodę uchwałą z dnia 21 czerwca 2006r. w przedmiocie planu, nie zawierała odmiennych uregulowań i dotyczyła tego samego obszaru, ale nie upoważnia to do złagodzenia kryteriów oceny legalności w odniesieniu do uchwały czerwcowej objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. Z tych względów, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. /-/ W.Batorowicz -/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik MarK