IV SA/Wr 670/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego uchyla decyzję I i II instancji. Przedmiotem skargi wniesionej przez R. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r., Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 8, 38, 39 i 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593) utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania mu zasiłku celowego specjalnego. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem z dnia [...] r. , w którym R. M. zwrócił się o przyznanie mu zasiłku na pokrycie kosztów dojazdu do Poradni Laryngologicznej, Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w B., do ZUS w B. oraz WKU w L.. Uzasadniając wniosek podał, że nakazem sądowym został skierowany do badań w szpitalu, na dowód czego dołączył kserokopię wezwania z Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Karny. Organ I instancji wyżej wymienioną decyzją wydaną na podstawie art. 7, art.8, art. 41 ust. 1 oraz art. 106 ustawy o pomocy społecznej odmówił przyznania R. M. zasiłku celowego specjalnego, stwierdzając brak szczególnych okoliczności przyznania pomocy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Według organu przeprowadzony wywiad środowiskowy nie potwierdził, że w rodzinie wnioskodawcy zachodzą szczególne okoliczności, a większość wyznaczonych stronie wizyt lub terminów zgłoszenia miała miejsce przed złożeniem wniosku o pomoc. Zwrócił też uwagę na to , że w [...]r. przyznano stronie zasiłek celowy specjalny na dojazd na badanie przez lekarza psychiatrę, jednak nie zgłosiła się ona na nie, dlatego obecnie termin badania został wyznaczony przez sąd. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że przyznane środki wnioskodawca wydał niezgodnie z przeznaczeniem , a ponadto nie współpracuje on z ośrodkiem w celu rozwiązania trudniej sytuacji życiowej. W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej R. M. podniósł, że jest osobą niepełnosprawną po przebytym wypadku samochodowym, stara się o rentę i do czasu jej otrzymania jest mu niezbędna pomoc finansowa na dalsze leczenie i rehabilitację. Wskazał, że otrzymuje [...] zł miesięcznie dodatku opiekuńczego, co nie wystarcza mu na pokrycie niezbędnych wydatków. Natomiast z uwagi na zaniki pamięci musi poruszać się z opiekunem, a w związku z tym każdy przejazd do B. kosztuje go [...] zł. Odwołujący podniósł , że otrzymane pieniądze w kwocie [...] zł przeznaczył na dojazd do lekarza, czego organ I instancji nie sprawdził. Strona zakwestionowała także fakt przeprowadzenia w jego miejscu zamieszkania wywiadu środowiskowego oraz fakt, że prowadzi z matką wspólne gospodarstwo domowe. Wskazała, ze przed wypadkiem utrzymywała się sama i nie korzystała z żadnej pomocy społecznej. Na poparcie swoich twierdzeń odwołujący dołączył kserokopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, kartę wypisu ze szpitala, zaświadczenie z ZUS potwierdzające starania strony o rentę oraz rachunek za wykupione lekarstwa. Organ odwoławczy w motywach decyzji ostatecznej powołał się na zgromadzone w aktach sprawy dokumenty , z których wynika, ze strona wraz z matką prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe, a na dochód rodziny składają się świadczenie emerytalne matki w kwocie [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny strony w wysokości [...] zł miesięcznie. Zatem dochód w gospodarstwie domowym odwołującego w przeliczeniu na członka rodziny wynosi [...] zł i przekracza ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, które wynosi 316 zł. Organ II instancji przytoczył legalną definicję rodziny zawartą w art. 6 ust. 14 ustawy o pomocy społecznej i wskazał na przepis art. 41 tejże ustawy, według którego w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia organu I instancji ,że w [...] r. strona otrzymała pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na sfinansowanie kosztów dojazdu na badanie psychiatryczne, na które nie stawiła się. Zdaniem Kolegium skoro strona otrzymała już wcześniej pomoc finansową na cel wskazany we wniosku i wykorzystała ją na inne cele, nie podstaw do uznania, że występuje szczególny uzasadniony przypadek kwalifikujący do przyznania pomocy w formie specjalnej W skardze na decyzję ostateczną R. M. ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu .W szczególności zaprzeczył twierdzeniu organu , jakoby środki przyznane z pomocy społecznej wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem. Wskazał, że w dniu wyznaczonej wizyty był w szpitalu w B., jednakże ze względu na długi czas oczekiwania na badania zrezygnował z niej, na dowód czego przedłożył pismo Ordynatora Oddzialu [...] M. B.. Ponadto skarżący dołączył oświadczenie opiekuna A. Ś., z którego wynika , że pożyczył on skarżącemu pieniądze na przejazdy w kwocie [...] zł. Strona skarżąca zakwestionowała także fakt wspólnego gospodarowania z matką, czego - jego zdaniem- nie potwierdza fakt wspólnego zamieszkiwania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie , stwierdzając, że nie ma podstaw do uznania, że sytuacja strony zasługuje na miano szczególnej, a w związku z niezgodnym z przeznaczeniem wykorzystaniem wcześniej przyznanych środków nie ma podstaw do ponownego przyjścia z pomocą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy ,że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych , rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego , co wynika z przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w takim zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie prawa kwalifikującego decyzję do wycofania z obrotu prawnego. Przede wszystkim przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne obarczone jest uchybieniem proceduralnym. W związku z tym , że kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym określić można prawa i obowiązki strony. W ocenie Sądu podniesiony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności z zakresu postępowania dowodowego jest uzasadniony . W myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz.1071 ze zm.) statuującego zasadę prawdy obiektywnej i art. 77 tej ustawy konkretyzującego i rozwijającego tę zasadę - na organach administracyjnych spoczywa obowiązek podjęcia niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. To przede wszystkim na organie administracyjnym ciąży obowiązek określenia , jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego oraz przeprowadzenia z urzędu niezbędnych dowodów i rozpatrzenia materiału dowodowego w całości. W rozpatrywanej sprawie organy w toku prowadzonego postępowania nie spełniły wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Organy naruszyły bowiem obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i nie dopełniły obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności . Ma rację skarżący , kiedy twierdzi ,że organy nie wyjaśniły rzetelnie kwestii sposobu i celu wykorzystania przez niego zasiłku celowego przyznanego mu w marcu 2006r. , pomimo ,że stosowny wniosek w tym zakresie składał w odwołaniu . Natomiast organy - bez uprzedniego wyjaśnienia tej okoliczności - przyjęły tezę o niewykorzystaniu przez stronę zasiłku celowego zgodnie z przeznaczeniem i wyprowadziły niekorzystne dla niej z tego faktu konsekwencje prawne, skutkujące odmową przyznania świadczenia pieniężnego. Tymczasem na etapie postępowania sądowo-administracyjnego skarżący zaoferował środki dowodowe w postaci stosownego zaświadczenia lekarskiego i oświadczenia jego opiekuna , których treść przeczy ustaleniu poczynionemu przez organy co do sposobu wykorzystania wcześniej przyznanego zasiłku celowego . Stwierdzenie powyższego oznacza , że organy niedostatecznie wnikliwie przeanalizowały wszystkie okoliczności sprawy i uzasadnia wyartykułowanie pod ich adresem zarzutu naruszenia art. 7 i art.77 k.p.a. Z kolei poddawszy kontroli materialną treści rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł również naruszenie prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), której art.41 przewiduje ,że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osobie samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (ust. 1). Przypomnieć w tym miejscy należy zasady ogólne ustawy o pomocy społecznej , która w art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zakłada to zatem aktywny udział organu pomocy społecznej w pokonywaniu trudności materialnych i życiowych przez podopiecznych, stosownie do ich sytuacji życiowej i materialnej. Rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku celowego specjalnego zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego, o czym przesądza cytowany przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwianiu sprawy. Orzekając w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Ponadto udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego, uzależnione jest również od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest niewątpliwie z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom, o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Jednocześnie dla jej określenia posłużył się pojęciem nieostrym, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w przepisie ogólnej normy i nadania jej treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Wynika z tego, że o tym kiedy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek nie może decydować subiektywna ocena organu, lecz decydować powinny kryteria zobiektyzowane, zgodne z wyartykułowaną w ustawie hierarchią wartości, w której wysoką rangę ma życie, zdrowie oraz godność ludzka. Jako kryterium niezbędne dla prawidłowej oceny należy wskazać art. 7 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący , że pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności{...} Powyższe determinuje zakres kontroli przez Sąd uznania administracyjnego polegającej na badaniu zachowania granic uznania, analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a także sposób interpretacji przepisów zawierających pojęcia niedookreślone. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/29). Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów rozpatrywanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że organy obu instancji w ogóle pominęły wykładnię użytego przez ustawodawcę w art.41 ustawy pomocy społecznej pojęcia " szczególnie uzasadniony przypadek" ., a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ za podstawę odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego uznał wykorzystanie przez stronę wcześniej przyznanej pomocy niezgodnie z przeznaczeniem. Według organu jest to wystarczająca okoliczność pozwalająca na przyjęcie , że sytuacja w jakiej znajduje się skarżący nie może być uznana jako szczególnie uzasadniony przypadek. Takie sformułowanie motywów rozstrzygnięcia daje podstawę do przyjęcia, że decyzja odmawiająca przyznania zasiłku specjalnego w istocie rzeczy została podjęta nie ze względu, na to, że po stronie skarżącego nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, lecz ze względu na wykorzystanie przyznanych środków niezgodnie z przeznaczeniem. W tym zakresie również sentencja decyzji pierwszo-instancyjnej o treści " odmówić pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego specjalnego – nie zachodzą żadne szczególne okoliczności przyznania pomocy" pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią uzasadnienia, w którym wskazano, że przyznane środki strona wydała niezgodnie z przeznaczeniem i nie współpracuje z ośrodkiem w celu rozwiązania trudnej sytuacji życiowej. A zatem z decyzji obu organów nie wynika wprost jaki wzorzec "szczególnie uzasadnionego przypadku" organy miały na uwadze i jak ma się do niego przypadek strony . W związku z tym dokonana przez organ ocena , według której w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdzono, że w rodzinie strony nie zachodzą żadne szczególne okoliczności wymyka się spod kontroli Sądu . Tymczasem jak wynika z akt sprawy strona w wyniku zdarzenia losowego stała się osobom niepełnosprawną, bezrobotną, wymagającą stałego leczenia i opieki, a więc spełnia kryteria określone w art. 7 pkt 4,5, 14. Ponadto zgromadzony w sprawie materiał potwierdza, że czyni ona starania w kierunku poprawy swej sytuacji życiowej, ubiegając się o rentę z tytułu niepełnosprawności. Wobec tego dysponując wystarczającym w tym zakresie materiałem dowodowym – przeprowadzony wywiad środowiskowy, dokumentacja medyczna, pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Znak: [...] - organy nie dokonały w tej mierze żadnej konkretyzacji normy prawnej , zawartej w przepisie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i nie dokonały oceny przedmiotowego wniosku pod kątem wymaganym przez zasady ogólne wyartykułowane w ustawie o pomocy społecznej, pozwalające zarazem prawidłowo zastosować wymieniony przepis. Użycie w komentowanym przepisie pojęcia o charakterze nieostrym obligowało organ z jednej strony do wyznaczenia jakiegoś wzorca rozumienia tego pojęcia , a następnie do dokonania szczegółowej analizy pod tym kątem sytuacji osobistej, życiowej strony ubiegającej się o pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego , a także oceny dokonanej w duchu wspomnianej wyżej hierarchii wartości, a więc w kontekście zasad i celów pomocy społecznej , czego wyrazem powinno być uzasadnienie decyzji. Tych wymogów nie spełniają obie wydane w sprawie decyzje i z tym samym naruszają one art. 7, art. 80 oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie także art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Już tylko marginalnie wypada w tym miejscu zwrócić uwagę na to , że przesłanka wykorzystania niezgodnego z przeznaczeniem przyznanych środków określona przez organ - jako element wnioskowania prowadzącego w efekcie do stwierdzenia braku szczególnie uzasadnionego przypadku-, zawarta został w art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej , wedle którego w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie niepieniężnej. Przepis ten przewiduje wprost możliwość odmowy przyznania świadczenia z uwagi na niezgodne przeznaczeniem wykorzystywanie świadczeń. Poprawne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wymaga więc przeprowadzenia postępowania dowodowego pozwalającego na wykazanie istnienia przewidzianych w nim przesłanek pozwalających na ograniczenie bądź odmowę ich przyznania. Jak wynika z uzasadnienia decyzji I instancji organ zarzucił stronie, że wykorzystała przyznany poprzednio zasiłek celowy specjalny niezgodnie z przeznaczeniem, bowiem nie stawiła się na wizytę lekarską. Podobnie argumentuje organ odwoławczy, nie ustosunkowując się w ogóle do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu, która wprost wywodzi, że przyznane pieniądze przeznaczyła na dojazd do lekarza. Na etapie postępowania sądowo-administracyjnego – o czym była już mowa wyżej- skarżący przedłożył pismo Ordynatora Oddzialu [...] M. B. oraz oświadczenie opiekuna A. Ś., które jego zdaniem dowodzą prawdziwości twierdzeń zawartych w odwołaniu. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy - jako podmiot zobowiązany do stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej - powołując przesłankę niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania przyznanych środków zobligowany był do przeprowadzenia postępowania dowodowego celem niezbędnego ustalenia okoliczności podniesionych przez stronę w odwołaniu, które w istotny sposób przeczą tezie organu. Brak aktywności w tym zakresie świadczy o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art.80 k.p.a. Konkludując powyższe stwierdzić należy, że organ rozpoznający wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego w trybie art. 41 ustawy o pomocy społecznej powinien każdorazowo zakresem swoich rozważań objąć interpretację pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" poprzez odniesienie go do konkretnego wzorca ,a następnie dokonać oceny czy w okolicznościach danej sprawy mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem i z jakich przyczyn . Natomiast ograniczenie się przez organ wyłącznie do poczynienia ustaleń co do niezgodnego z przeznaczeniem korzystania z przyznanych wcześniej środków z pomocy społecznej, a więc w zakresie przesłanki objętej przepisem art.11 ust.1 ustawy o pomocy społecznej, nie czyni zadość temu obowiązkowi i uzasadnia zarzut naruszenia prawa materialnego . Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wobec naruszenia przepisów postępowania w zakresie wyżej wskazanym oraz art. 41 i 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie mogą pozostać w obrocie prawnym , co obligowało go na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) do orzeczenia jak w sentencji.