II SA/Po 421/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006r. przy udziale sprawy ze skargi J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r., Znak [...] ; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 755zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/B. Drzazga /-/E. Brychcy /-/A. Łaskarzewska Pismem z dnia [...] września 2005r. Spółka "A" z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego z garażami pod budynkami i usługami w parterach (tylko dla obsługi mieszkańców), położonej w P. przy ul. [...] i [...] na działkach o numerach geod. [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb J. . Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] znak: [...] Prezydent Miasta P. ustalił warunki dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że analiza istniejącej sąsiedniej zabudowy wykazała, że w obszarze analizowanym występują budynki posiadające od 1 do 11 kondygnacji naziemnych o wysokości do ok. 30m, zabudowa ma charakter mieszany (zabudowa mieszkaniowa jedno lub wielorodzinna z usługami, usługowa, przemysłowa, gospodarcza). Wiodąca jest zabudowa mieszkaniowa. Istniejące linie zabudowy są odsunięte od dróg – od strony ul. [...] w odległości 8-30m, od. ul. [...] w odległości 10m od linii rozgraniczającej ulicy zgodnie z linią zabudowy wyznaczoną w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych typu "[...]" położonych w P. przy ul. [...] i [...]. Ponadto stwierdzono, że zamierzenie realizacji budynków o wysokości do dziewięciu kondygnacji nad poziomem terenu jest możliwe z uwagi na zlokalizowane w obszarze analizowanym budynki o wysokości do jedenastu kondygnacji nad poziomem terenu. Ponadto organ I instancji stwierdził, że kwestia uregulowania prawnego dostępu do drogi publicznej działek [...] i [...], graniczących z terenem planowanej inwestycji, nie mieści się w kompetencjach Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. i nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Odwołania od powyższej decyzji złożyli J.F. i S. M. . Zarzucili decyzji organu I instancji naruszenie art. 61 i art. 54 pkt 2c w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnieśli, że planowana inwestycja jest niezgodna z zabudową znajdującą się w obszarze analizowanym. Na terenie tym przeważa zabudowa jednorodzinna, przy niewielkim uczestnictwie budynków wielorodzinnych w większości o wysokości od dwóch do pięciu kondygnacji. Dlatego niedopuszczalna jest lokalizacja budynków o wysokości dziesięciu kondygnacji. Wbrew zasadzie dobrego sąsiedztwa ustalono również szerokość elewacji frontowej w granicach 20-38m, a także linię zabudowy na 10m od linii rozgraniczającej ul. [...]. Ponadto niezgodnie z § 4 rozporządzenia linię nowej zabudowy nie wyznaczono jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Zdaniem odwołujących się nie ustalono w sposób precyzyjny warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dotyczących obsługi w zakresie komunikacji. Niewystarczające bowiem dla ochrony interesu osób trzecich jest ustalenie w decyzji, iż szczegółowe warunki w zakresie układu drogowego i kompleksowej przebudowy ul. [...] należy uzgodnić z Zarządem Dróg Miejskich. Planowana inwestycja w zakresie obsługi komunikacyjnej wykazuje się szczególną uciążliwością, zakłada bowiem ruch samochodowy dla około 440 mieszkań, przy 6 metrowej szerokości ulicy [...]. Dlatego organ I instancji miał obowiązek wskazać bardziej szczegółowe warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej, chociażby poprzez określenie szerokości drogi stanowiącej dojazd do planowanego zespołu mieszkalnego, ilość miejsc parkingowych i wymaganej kompleksowej przebudowy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że organ I instancji zgodnie z prawem wyznaczył obszar analizowany, który pozwolił na określenie wielkości i wysokości planowanej zabudowy. Odnośnie zarzutu dotyczącego obsługi komunikacyjnej stwierdzono, iż tylko Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich, działający jaklo zarządca dróg, ma prawo wypowiadania się w sposób uprawniony w sprawach uzgodnień zamierzenia pod względem drogowym. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W skardze na powyższą decyzję J.F. powtórzyła zarzuty przytoczone w odwołaniu. Nadto zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, 8, 77 i 107 kpa, wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. . W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów odwołania i okoliczności sprawy. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż linia zabudowy od ul. [...] nie stanowi kontynuacji istniejącej linii zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Do badania legalności całego postępowania administracyjnego z przekroczeniem zarzutów i wniosków skargi Sąd jest obowiązany na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.). Decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2000r. ustalająca warunki zabudowy wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a mianowicie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej określona jako u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej rozporządzenie). I tak zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obligatoryjnie musi być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak dokumentu projektu decyzji sporządzonego przez wymienionego specjalistę. Tym samym przyjąć należy, że nie dochowano wymogu określonego tym przepisem w zakresie dołączenia tego projektu do akt wraz z dowodem potwierdzającym członkostwo w Samorządzie Urbanistów (t.6 Komentarza do art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym T. Bąkowski, Zakoamycze 2004). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie dopuszczono się także naruszenia przepisu § 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia. W myśl ust. 1 i 2 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie sprzecznie z cytowanym ust. 2 cześć graficzną analizy sporządzono na mapie bez skali, bez adnotacji o przyjęciu mapy do zasobu kartograficznego. Nie wiadomo zatem, czy jest to kopia mapy zasadniczej, katastralnej, czy innej np. wysokościowej. Weryfikacja znajdującej się w aktach mapy nie pozwoliła na ustalenie obszaru, który był przedmiotem analizy. Nie wyznaczono bowiem na mapie tego obszaru. Zdaniem Sądu nie odpowiada wymogom z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. analiza w swej części tekstowej. W świetle zacytowanych wyżej norm analiza winna dotyczyć funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z istoty analizy wynika, że winna mieć odniesienie do terenu, którego zagospodarowanie pozwoli na dokonanie porównań i wyciąganie wniosków. Czynione ustalenia, ich wyniki winny mieć odzwierciedlenie w tekście analizy. Oznacza to, że analiza przeprowadzona zgodnie z wymogami u.p.z.p. winna zawierać pełną informację co do zabudowy na tych działkach, które były jej przedmiotem, składały się na tzw. "obszar analizowany", stanowiły podstawę w rozważaniach prowadzących do ustaleń w zakresie parametrów inwestycji planowanej. Za powyższym przemawiają także zdaniem Sądu fundamentalne zasady procedury administracyjnej, zawarte w art. 11 kpa, 107 § 3 kpa, 77 § 1, 80, 7 kpa, które postępowanie to czynią jawnym, zobowiązując organ do wyjaśnienia stronom przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Zdaniem Sądu organy tak I jak i II instancji rozstrzygając w oparciu o analizę, która nie odpowiadała stawianym jej wymogom, dopuściły się naruszenia nie tylko prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także procedury administracyjnej w zakresie cytowanych powyżej przepisów. Zdaniem Sądu dalsza ocena przeprowadzonej przez organ analizy jest niecelowa. Z uwagi na stwierdzone braki nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięć, wymagała zatem powtórzenia. Ustalenie parametrów nowej inwestycji może nastąpić w odniesieniu do zabudowy dotychczasowej jedynie w ściśle określonym przepisami obszarze analizowanym. Sąd zaniechał w niniejszym uzasadnieniu oceny zarzutów odnoszących się do parametrów planowanej inwestycji, albowiem tylko analiza dokonana w obszarze wyznaczonym zgodnie z normami może być podstawą sądowoadministracyjnej kontroli. Zdaniem Sądu niedopuszczalnym było w świetle reguł postępowania administracyjnego ustalenie warunków inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z garażami i usługami w parterach bez szczegółowego określenia liczby tych budynków. Wielkość ta jest niezbędna, gdy zważy się, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania wyznacza przyszłą zabudowę i zagospodarowanie terenu inwestycji w tym w zakresie gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Pominięcie tak istotnego elementu decyzji ustalającej warunki zabudowy stoi w sprzeczności z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi warunki dopuszczające wydanie decyzji jak i w sprzeczności z przepisem art. 7 kpa, 8 kpa. Nie sposób bowiem przyjąć, by poprzez to zaniechanie organ dopełnił ciążącego na nim obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, załatwienia sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że także wniosek o ustalenie zabudowy nie zawierał danych co do liczby planowanych budynków. Konieczność rozstrzygania w oparciu o kompletny wniosek, którego wymaganą treść określa art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie budzi wszak wątpliwości. Przy ocenie kompletności wniosku należy mieć na względzie także wymogi stawiane dlań przepisami szczególnymi. Za przepis taki uznać należało takie przepisy ustawy o planowaniu. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie dopuszczono się także naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem uzasadnienie decyzji powinno zawierać ustalenie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł, przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest ustosunkować się do wszystkich zarzutów odwołania. W niniejszej sprawie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się w sposób właściwy, praktycznie do żadnego z zarzutów odwołania. Nie sposób bowiem uznać za odpowiadające wymogom uzasadnienie organu odwoławczego, który na zarzut błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego stwierdza jedynie, że Prezydent zgodnie z prawem wyznaczył obszar analizowany, opierając się na istniejącej zabudowie wielorodzinnej, w tym rejonie miasta. Nadto zaś decyzja II instancji pomija milczeniem pozostałe zarzuty odnoszące się już do przyjętych parametrów, rzeczywistego w ocenie odwołującej się zainwestowane na sąsiednich nieruchomościach. Decyzja organu odwoławczego zawiera też stwierdzenie nie znajdujące żadnego odzwierciedlenia w przepisach obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu, iż podczas postępowania w przedmiocie warunków zabudowy bada się zgodność zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszak wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w świetle obowiązujących przepisów istnieje jedynie w przypadku braku miejscowego planu. W ocenie Sądu tak sporządzona decyzja narusza nie tylko przepis art. 107 § 3 kpa statuujący wymaganą jej treść ale także przepis art. 8 kpa, 11 kpa. Należy też w tym miejscu zaznaczyć, że z zupełnie niezrozumiałych dla Sądu przyczyn organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji pominął działkę [...]. Decyzją I instancji ustalono bowiem warunki zabudowy dla zespołu handlowo – usługowego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Kolegium zaś utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2005r. w mocy, z tym że zarówno w rozstrzygnięciu jak i w uzasadnieniu decyzji nie wymierzono działki nr [...]. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja II instancji wydane zostały z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie obu wymienionych decyzji. Stąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" orzeczono jak w punkcie I sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi analizę zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego. Przedtem zaś dokładnie ustali zakres wniosku inwestora, dbając by nie było żadnych braków formalnych, wymaganych przez mające doń zastosowanie przepisy prawa. Jak w punkcie II orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/B. Drzazga /-/E. Brychcy /-/A. Łaskarzewska kk