I OSK 359/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska - spr., Sędziowie NSA Anna Łuczaj, Jerzy Solarski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] SA w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1108/06 w sprawie ze skargi [...] SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2006 r. oddalił skargę [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez Zakład [...] S. Przedsiębiorstwo Państwowe, prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w S. przy ul. [...] nr działki [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] S. - P., oraz prawa własności budynku stacji transformatorowej usytuowanego na tym gruncie. Zdaniem organu drugiej instancji, dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, takie jak zawiadomienie o naliczeniu opłat za użytkowanie albo zarząd nieruchomości nie potwierdzają istnienia zarządu, ponieważ dokumenty te potwierdzają jedynie fakt użytkowania gruntu pod budynkiem stacji transformatorowej ponadto o powierzchni [...] m2, a nie całą nieruchomością będącą przedmiotem wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że nawet, jeżeli poprzednik prawny wnioskodawcy był faktycznie w posiadaniu przedmiotowej nieruchomości, to w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, sam fakt posiadania nieruchomości bez odpowiedniego tytułu prawnego nie jest wystarczający do spełnienia warunku do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego. Gdyby nieruchomość ta, jak wywodził organ, miała zostać przekazana poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy, to zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami dokonałoby się to na podstawie decyzji wydanej przez właściwy organ, a poprzedzonej wcześniej stosownym wnioskiem. Organ odwoławczy podkreślił, że przepisy regulujące problematykę użytkowania oraz zarządu nieruchomości państwowych, w tym między innymi przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tj. Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.), przewidywały dla oddania gruntu państwowego w użytkowanie jednostce państwowej, oprócz formy aktu notarialnego także formę decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny, w odniesieniu do tych zagadnień, w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. zajął stanowisko, w którym uznał, że do ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomościach państwowych ustawodawca wymagał między innymi decyzji wydanej przez właściwy organ oraz legitymowania się przez wnioskodawcę dokumentem stwierdzającym na jego rzecz prawo użytkowania nieruchomości. W wyjątkowych sytuacjach organ mógłby dokonać tego stwierdzenia na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat, ale przy spełnieniu odpowiednich warunków, gdy wydana decyzja nawiązywała do decyzji o ustanowieniu tego prawa, a brak było dokumentu ustanawiającego prawo użytkowania lub zarządu. W przedmiotowej sprawie, jak argumentował dalej organ, wnioskodawca nie przestawił takiego dokumentu, albowiem zawiadomienia załączone do wniosku nie są decyzjami o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu czy też użytkowania nieruchomością, co za tym idzie dokumenty te w żaden sposób nie nawiązują do wcześniejszej decyzji o ustanowieniu tego prawa. W ocenie Kolegium, wnioskodawca jako następca prawny Zakładu [...] S. Przedsiębiorstwo Państwowe nie udowodnił istnienia na jego rzecz prawa zarządu przedmiotową nieruchomością, czyli nie wypełnił warunku niezbędnego do wydania decyzji uwłaszczeniowej w trybie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedłożone przez wnioskodawcę w toku postępowania dokumenty nie stanowią bowiem dowodu na istnienie tego prawa. Skargę do sądu administracyjnego od powyższej decyzji złożyła Grupa [...] S.A. w P., w której zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż dokumenty zawiadamiające o aktualizacji opłat za zarząd i użytkowanie dają w ich ocenie podstawę do przyjęcia istnienia prawa zarządu na przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż w dniu [...] grudnia 1990 r. nieruchomość położona w S. przy ul. [...] o pow. [...] m2 zabudowana budynkiem stacji transformatorowej pozostawała we władaniu Zakładów [...] S. PP. Sąd I instancji, przy rozpoznawaniu tej sprawy, podzielił stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w uchwale z dnia 29 stycznia 1993 r. III CZP 171/92 co do tego, że dla ustalenia, które grunty i budynki pozostawały w zarządzie państwowych osób prawnych należy sięgnąć do przepisów art. 4, 8, 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Stosownie do powołanych przepisów w zarząd mogły być oddane jedynie grunty wydzielone, zabudowane lub niezabudowane, niezbędne określonej jednostce organizacyjnej do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania zadań ustawowych lub statutowych. Przy udostępnieniu takiej jednostce uprawnień do korzystania z gruntu w ułamkowej, niewydzielonej części nie można mówić o oddaniu gruntu w zarząd w rozumieniu przepisów art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne w ocenie Sądu było, również to, że wskazana we wniosku z dnia 18 lutego 2003 r. nieruchomość (o powierzchni [...] m2) nie jest tożsamą pod względem powierzchni z nieruchomością, której dotyczą uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 1971 r. i z dnia [...] listopada 1986 r. (o powierzchni [...] m2). Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła [...] S.A. w P., w której zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego i procesowego. Naruszenia prawa materialnego upatrywała w naruszeniu art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca oddanie gruntu w zarząd w rozumieniu przedmiotowego przepisu. Ustalenie to Sąd oparł, w ocenie skarżącej, na błędnej wykładni przepisów art. 4,8,32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ( Dz. U. z 1989r. Nr 14 poz. 74). Naruszenia zaś przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy upatrywała w naruszeniu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegającego na nierozpoznaniu merytorycznym skargi, w zakreślonych przez nią granicach, a w konsekwencji uznaniu, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że na dzień [...] grudnia 1990 r. nieruchomość położona przy ul. [...] w S. o powierzchni [...] m2 pozostawała we władaniu skarżącej. Stan taki wynika z przedłożonych w sprawie dokumentów, min. z decyzji z dnia [...] marca 1971 r. oraz z dnia [...] listopada 1986 r. Z przedmiotowych dokumentów jednoznacznie wynika również, że władanie to zostało skarżącej umożliwione poprzez oddanie jej przedmiotowej nieruchomości w zarząd w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Pełnomocnik podkreślił także, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy w sposób wyraźny stanowił, iż w przypadku państwowych jednostek organizacyjnych grunty państwowe niezbędne do prowadzenia przez nie działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych oddawane są tym jednostkom odpłatnie w zarząd. W ocenie skarżącej okoliczność, iż określona we wniosku z dnia [...] listopada 2003 r. nieruchomość o powierzchni [...] m2 nie jest tożsama pod względem powierzchni z nieruchomością, której dotyczą decyzje o aktualizacji opłat za użytkowanie gruntu, jest bez znaczenia dla oceny tożsamości nieruchomości wskazanej we wniosku z dnia 18 lutego 2003 r. Zaznaczyć należy, że z przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika jedynie, iż państwowe jednostki organizacyjne zarządzają wydzielonymi im gruntami. Podkreślić niemniej jednak należy, że przedmiotowego wydzielenia, jak również oddania w zarząd, dokonywał właściwy i kompetentny do dokonania tych czynności organ państwowy. W ocenie skarżącej, już z tego faktu powinno wynikać, że zostały one dokonane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i w przewidzianej przez nie formie. W tym stanie rzeczy również wielkość powierzchni nieruchomości faktycznie oddanej skarżącej w zarząd powinna odpowiadać rzeczywistym jej wymiarom i wynikać z wydanych skarżącej dokumentów. Obowiązek dotrzymania tego warunku z całą pewnością ciążył na organie, a nie jak podkreślił jej pełnomocnik na skarżącej. W świetle powyższego, w ocenie pełnomocnika skarżącej bezsporne jest, że działka której dotyczył złożony wniosek z dnia 18 lutego 2003 r. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku stacji transformatorowej usytuowanego na tym gruncie, znajdowała się w jej zarządzie w rozumieniu przepisu art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują. Analizę przedmiotowej sprawy należy rozpocząć od przybliżenia regulacji z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zgodnie z którą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali można było dokonać jeżeli państwowe czy komunalne osoby prawne, jak też Bank [...] posiadały w tym dniu określone grunty w zarządzie. Prawidłowym jest zatem wniosek Sądu I instancji co do tego, że warunkiem wymaganym do stwierdzenia z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464), z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali było posiadanie gruntów objętych wnioskiem w tym dniu w zarządzie. Regulacja ta nawiązuje do instytucji trwałego zarządu, która reguluje stosunki własnościowe w obrębie sektora państwowego. Aby zatem uzyskać w oparciu o przepis art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo użytkowania wieczystego trzeba przede wszystkim wykazać, że na przedmiotowej nieruchomości ustanowione było prawo zarządu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie, skarżący nie wykazał istnienia warunku niezbędnego do wydania przez właściwy organ decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli nie wykazał istnienia na jego rzecz prawa zarządu przedmiotową nieruchomością w dniu [...] grudnia 1990 r. Skarżący na istnienie na przedmiotowej nieruchomości objętej wnioskiem prawa zarządu przedstawił jedynie zawiadomienia z dnia [...] marca 1971 r. i z dnia [...] listopada 1986 r. dotyczące naliczenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania terenu oraz w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu zarządu na przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomienia tego rodzaju, jak wynika z akt sprawy, dotyczą gruntu pod budynkiem stacji transformatorowej o powierzchni [...] m 2. Nawet gdyby uznać, co też trafnie przyjął Sąd I instancji, że w dniu [...] grudnia 1990 r. nieruchomość pod tym budynkiem stacji trafo znajdowała się w posiadaniu Zakładów [...] S. Przedsiębiorstwo Państwowe, to nie oznacza to jeszcze, że mamy do czynienia z powstaniem trwałego zarządu na przedmiotowej nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny analizując w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. w sprawie o sygn. U 6/1999 przepis § 6 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowania (Dz. U. Nr 23, poz. 120) wskazał, że zgodnie z jego treścią prawo użytkowania nieruchomości można stwierdzić w oparciu o decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości. Trybunał uznał, że: ,,decyzja taka jest niewątpliwie dokumentem, i to dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i cywilnego. Z całą pewnością nie stanowi ona jednak dokumentu niezbędnego dla stwierdzenia, że prawo istniało. Podmiot legitymujący się decyzją o ustanowieniu użytkowania nie musi dysponować dokumentem dotyczącym opłat. Z drugiej strony, jak słusznie podnosi wnioskodawca, sam fakt wydania decyzji w sprawie opłat nie determinuje w sposób konieczny istnienia prawa użytkowania. Na ogół była ona logiczną konsekwencją ustanowienia prawa, jednak związek ten nie ma charakteru koniecznego. W ocenie Trybunału dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę". Wprawdzie rozważania te dotyczą stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości bowiem Trybunał badał zgodność z Konstytucją § 6 Rozporządzenia, ale zdaniem składu orzekającego wszystkie te uwagi można odnieść do § 4 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia. Tak więc skład orzekający w każdej sprawie musi ocenić czy wydane w niej decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia tj. ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu. Skarżący powołuje się na decyzję z dnia [...] marca 1971 r., która jest w istocie zawiadomieniem o naliczeniu opłat z tytułu użytkowania terenu oraz na podobne zawiadomienie o naliczeniu opłaty rocznej za ,,zarząd - użytkowanie" z dnia [...] listopada 1986 r. Nawet jeśli uznać, że oba te pisma są decyzjami administracyjnymi bo zawierają wszystkie elementy decyzji, to ich treść ponad wszelką wątpliwość nie wskazuje zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał na istnienie prawa zarządu na przedmiotowej nieruchomości. Tym samym należy uznać, że zarzut skargi kasacyjnej wskazany w pkt I 1 i 2 nie jest zasadny. Wskazać należy, że skarżący [...] S.A. Oddział w S. jest następcą prawnym Zakładu [...] S. Przedsiębiorstwo Państwowe. Złożony przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego dotyczył gruntu położonego w S. przy ul. [...] oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] S. - P. ([...]), jak też stwierdzenia prawa własności budynku stacji transformatorowej usytuowanego na tym gruncie. Grunt, na którym mieści się stacja transformatorowa ma powierzchnię [...] m 2, przy czym wniosek skarżącego dotyczył gruntu o innej powierzchni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawidłowo przyjął, że grunt objęty wnioskiem skarżącego dotyczy nieruchomości, która nie jest tożsamą pod względem powierzchni z nieruchomością, której zawiadomienia o naliczeniu opłat dotyczą. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentu pełnomocnika skarżącego, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wniosek skarżącego dotyczył gruntu o powierzchni [...] m 2, fakt ten zaś oznacza, że skarżący zobowiązany był na etapie postępowania administracyjnego do wykazania istnienia trwałego zarządu na dzień [...] grudnia 1990 r. nie tylko w stosunku do gruntu znajdującego się pod budynkiem stacji transformatorowej. Nietrafny jest zatem w świetle tych wywodów zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej naruszenia art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie wskazał, że do powstania trwałego zarządu na nieruchomości objętej wnioskiem skarżącego w ogóle nie doszło. W świetle ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w zarząd jednostce organizacyjnej mogły być oddawane jedynie grunty wydzielone, zabudowane lub nie zabudowane jeżeli były niezbędne danej jednostce do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania zadań ustawowych lub statutowych. W sytuacji natomiast, takiej jak w niniejszej sprawie, a więc wtedy gdy jednostce udostępniono uprawnienie do korzystania z gruntu w ułamkowej, nie wydzielonej części o oddaniu gruntu w zarząd w rozumieniu art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można mówić. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny nie może podzielić argumentu pełnomocnika skarżącego odnoszącego się do uznania, że grunt znajdujący się jest pod stacją trafo był wydzielony. Grunt ten został udostępniony skarżącemu w ułamkowej, ale jednak nie wydzielonej części, a to oznacza, że do powstania trwałego zarządu na tej nieruchomości w formie do tego przez prawo przewidzianej nie doszło. Przy przyjęciu powyższych założeń nie mogą być skuteczne zarzuty skargi zawarte w pkt I 3 i 4, bowiem przy braku prawa zarządu i braku tożsamości działki użytkowanej i objętej wnioskiem o uwłaszczenie kwestie związane z pochodzeniem środków, z których wybudowano stację transformatorową są bez znaczenia. Co do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania to dotyczą one przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nie są związane z zarzutami naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 ust. 1 lit c P.p.s.a. Trudno za tak postawiony zarzut uznać powołanie się na art. 145 § 1 ust. 1 P.p.s.a. zawarty w skardze, bowiem zawiera on różne podstawy uchylenia decyzji przez sąd administracyjny i nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domniemywać ze względu na którą z tych podstaw, zdaniem autora skargi kasacyjnej, sąd powinien decyzje te uchylić. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jako podstawa skargi kasacyjnej powinno dotyczyć postępowania sądowoadministracyjnego a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ocenia jedynie w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. czy organy administracji nie dopuściły się naruszenia tych przepisów, które winno powodować uchylenie zaskarżonej decyzji. Z tych względów również zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania uznać należy za nieusprawiedliwiony. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.