III SA/Wa 2341/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Sędzia WSA Jerzy Płusa, Protokolant U.H., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) maja 2006 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Wyrokiem z (...)lutego 2006 r. sygn. akt (...)Sąd Okręgowy w P(...) uznał odpowiedzialność spadkobierców J.M. - w tym A.W. - za zobowiązania z tytułu zaległych składek wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzją z (...) kwietnia 2006 r. Nr (...)Zakład Ubezpieczeń Społecznych - dalej jako ZUS - na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - dalej jako usus - odmówił A.W., po rozpoznaniu jej wniosku z (...) stycznia 2006 r., umorzenia zadłużenia z tytułu tychże składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami za okres od grudnia 1999 r. do lipca 2001r. W uzasadnieniu decyzji organ administracji I instancji wyjaśnił, że w stosunku do zobowiązanej nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3a usus, a należność, ze względu na odległy termin przedawnienia może być dochodzona przez okres kilku lat. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.W. poinformowała, że pozostaje bez pracy, samotnie wychowuje dzieci i nie posiada ani majątku ruchomego, ani nieruchomości, z których mogłaby czerpać korzyści. W ocenie strony dochody, które otrzymuje z tytułu zasiłku rodzinnego i wychowawczego, przeznaczone na potrzeby dzieci, nie wystarczają na ich zaspokojenie. Ponadto A.W. podała, że młodsze dziecko cierpi na alergię i początki astmy oskrzelowej, a wydatki na leki wynoszą ok. 200,- zł miesięcznie. Jej zdaniem podejmując pracę wykonywaną przed skorzystaniem z urlopu, z której uzyskiwała przychód w wysokości 1200,- zł brutto, nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb rodziny. Zaskarżoną decyzją z(...)maja 2006 r. Nr (...)Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ust. 4 usus utrzymał w mocy decyzję z (...) kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że umorzenie zaległości składkowych, może zaistnieć jedynie w ściśle określonych przypadkach, których granice wyznaczają przesłanki uregulowane zarówno w usus, jak też w treści rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Prezes ZUS stwierdził też, że kosztami wychowania dzieci strony, Sąd Okręgowy w P(...) w orzeczeniu rozwiązującym małżeństwo, obciążył także jej małżonka w kwocie 400,- zł miesięcznie oraz że strona korzysta z pomocy finansowej w formie zasiłku rodzinnego na dzieci - na każde z nich po 43,- zł. Podczas urlopu wychowawczego korzystała również z dodatku z tytułu opieki nad synem F.O. - w kwocie 400,- zł. A.W. ponosi opłaty za przedszkole w wysokości 170,- zł oraz spłaca w ratach po 179,- zł pożyczkę. Organ administracji II instancji zwrócił uwagę na to, że przy rozpoznawaniu wniosku strony, Zakład ma obowiązek badać zdolność do wywiązania się z obowiązku względem ZUS z uwzględnieniem wieku, stanu zdrowia, względów społecznych, wysokości źródeł przychodów. Zdaniem Prezesa ZUS A.W. ze względu na swój wiek -31 lat - będzie w stanie spłacić zadłużenie wobec ZUS w okresie jej aktywności zawodowej. Prezes ZUS wskazał ponadto na możliwość zawarcia przez stronę układu ratalnego i spłatę w ten sposób kwoty zobowiązań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z (...)czerwca 2006 r. A.W., żądając uchylenia kwestionowanej decyzji Prezesa ZUS z (...)maja 2006 r., zarzuciła tej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 6 i art. 28 ust. 3a usus oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. Zdaniem skarżącej kłopoty rodzinne związane z chorobą dzieci oraz korzystanie z pomocy w gminnych ośrodkach pomocy społecznej, a także nieopłacalność egzekucji prowadzonej z jej majątku uzasadniają zastosowanie wobec skarżącej art. 28 ust. 3 pkt 6 usus. W ocenie skarżącej, jeżeli ZUS nie podejmuje postępowania egzekucyjnego - bo nie ma z czego ściągnąć należności - to tym samym zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Z faktu istnienia niezaspokojonych potrzeb o charakterze egzystencjalno - bytowym, tj. braku stałego miejsca do zamieszkiwania, braku środków na leczenie dzieci oraz braku wsparcia rodzinnego nie należy wnioskować - zdaniem skarżącej - o powstaniu możliwości spłaty należności. Zdaniem skarżącej, jeśli Prezes ZUS znajduje możliwości spłaty należności, także w ramach układu ratalnego, to powinien wskazać sposób spłaty należności w treści decyzji. Treść żadnego z przepisów powołanych przez Prezesa ZUS nie zawiera przesłanki, "zdarzenia przyszłego i niepewnego", jaką jest ewentualna możliwość spłaty należności w przyszłości. Skarżąca zauważyła, że pracodawca, u którego była zatrudniona, wszczął procedurę likwidacji zakładu pracy. Według A.W. przyznanie okoliczności faktycznych i potwierdzenie przesłanek do zastosowania przepisów prawa korzystnych dla strony oraz jednoczesna odmowa umorzenia należności narusza zasadę wyrażoną w art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako u.p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. W sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ustawodawca w treści art. 83 ust. 4 usus zawarł odesłanie do stosowania instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustanowionej w art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071 ze zmianami/ - dalej jako kpa. Zgodnie z tym przepisem od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zauważa jednak, że sprawę o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rozpoznają w I i w II instancji odrębne podmioty (organy), których kompetencje i zadania - odmienne - zostały uregulowane w innych przepisach (por. art. 66 n., art. 83 ust. 1 i ust. 4, art. 83 a usus). W pierwszej instancji rozstrzygnięcie wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych, co wynika z art. 83 ust. 1 pkt 4 usus, natomiast po rozpoznaniu środka odwoławczego decyzję wydaje Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pomimo tego, że sprawa A.W. była rozstrzygana w obu instancjach - w założeniu - przez dwa różne podmioty/organy administracji, zarówno pod decyzją II instancji z [...] maja 2006 r., jak też pod decyzją I instancji z [...] kwietnia 2006 r. r. podpisały się te same osoby, tj. H.B, A.Ł. i K.M. Zaskarżona decyzja dotknięta jest więc wadą w postaci naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa, stanowiąc podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 kpa) i uzasadniającą z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit b u.p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd zauważa, że jeśli wniosek o ponowne rozpatrzenie rozpoznaje ten sam organ, to nie powinny rozpoznawać sprawy te same osoby, ponieważ w postępowaniu należy uwzględniać regulację o o d p o w i e d n i m stosowaniu przepisów dotyczących odwołań od decyzji Zakładu, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Według art. 24 § 1 pkt 5 kpa, osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu administracji pierwszej instancji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do aktu wydania decyzji organu odwoławczego. Przepis ten ma zastosowanie także w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok NSA z 11 września 2002 r. sygn. V SA 2535/01 niepubl., wyrok NSA z 24 marca 1983 r. sygn. I SA 1714/82 ONSA 1983/1/35). W udziale w postępowaniu przed obydwoma organami administracji tych samych osób, co wynika ze złożonego przez nie podpisu pod decyzjami, Sąd doszukuje się naruszenia prawa, które jest przyczyną konieczności uchylenia decyzji. Sąd zauważa także to, że niektóre ze wskazanych osób brały udział w sporządzaniu innych pism w postępowaniu przed organem II instancji, tj. protokołu przyjęcia ustnych ustaleń z 17 maja 2006 r., czy pisma z 24 maja 2006 r., co było niedopuszczalne, ponieważ nie zostały zachowane gwarancje bezstronnego rozpoznania sprawy oraz wymóg pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wynikające z treści kpa. Odnosząc się do meritum sprawy należy wskazać, że Prezes ZUS badając sprawę, w wyniku wniesienia podania o ponowne rozpatrzenie sprawy przez A.W., powinien w tym procesie poddać ocenie i uwzględnić nie tylko fakt uzyskiwania przez skarżąca środków finansowych i wydatków, do ponoszenia których jest zobowiązana, lecz także poddać analizie możliwość zaspokojenia przez nią niezbędnych potrzeb życiowych. Organ administracji powinien odnieść wysokość środków, którymi skarżąca dysponuje do wysokości wydatków, które musi ponieść w celu zaspokojenie swoich - i dzieci - potrzeb, jak wyżywienie, opłaty za mieszkanie, prąd, wodę, ogrzewanie itp.. Wymienione wydatki dotyczą zaspokojenia podstawowych potrzeb skarżącej i jej rodziny. W ocenie Sądu gołosłowne stwierdzenie Prezesa ZUS, że "opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" nie wyczerpuje znamion przeprowadzenia analizy sytuacji majątkowej i wpływu dokonania przez skarżącą spłaty jej zobowiązań na sytuację życiową, ponieważ stanowisko to pozostało nieuzasadnione. Według Sądu nie jest wystarczające podanie w treści uzasadnienia decyzji podstawowych informacji o sytuacji skarżącej, ponieważ okoliczności te należy poddać ocenie, a co najważniejsze, uzasadnić zajęte stanowisko poprzez przytoczenie przyczyn podjętej oceny. Zdaniem Sądu, stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji powinno zawierać - między innymi - wskazanie dowodów, na których organ się oparł ustalając stan faktyczny, niezależnie od wskazania, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone i zakresu tego postępowania. Podczas postępowania Prezes ZUS powinien rozważyć - i odnieść do konkretnej sprawy - zastosowanie przepisów regulujących instytucję umorzenia należności, tj. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. W szczególności w postępowaniu powinien zostać rozważony aktualny stan majątkowy skarżącej i jej majątek, z którego można prowadzić egzekucję oraz możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym obecnie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ze względu na informację o przewlekłych chorobach osób, nad którymi skarżąca jest zobowiązana do opieki, Prezes ZUS powinien zbadać występowanie tej okoliczności i skutki finansowe, jakie leczenie tych chorób powoduje dla budżetu skarżącej i jej rodziny. Podstawą umorzenia może być - w ocenie Sądu - choroba skarżącej lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co może uniemożliwić skarżącej uzyskiwanie dochodu i opłacenie zaległych składek. Zbadanie tej okoliczności jest uzasadnione także z tego względu, że samodzielna/samotna opieka nad dziećmi, zwłaszcza cierpiącymi na dolegliwości, może mieć wpływ na zdolność skarżącej do osiągania dochodu. Zbadanie okoliczności choroby strony lub osoby, nad którą sprawuje ona opiekę jest istotne także z tego względu, że Prezes ZUS odmówił skarżącej umorzenia zaległości - między innymi - dlatego, że "(...) mając 31 lat znajduje się w okresie aktywności zawodowej i ze środków uzyskanych z zatrudnienia będzie mogła spłacić występujące zadłużenie". Na odmowę umorzenia zaległości miało też wpływ to, że przedawnienie należności z tytułu składek wynikających z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej następuje po upływie 5 lat. Zdaniem Sądu chociaż podjęcie decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ZUS jest poddane uznaniu organu administracyjnego, to nie oznacza to jednak, że Prezes ZUS jest zwolniony od obowiązku rozważenia możliwości podjęcia przez skarżącą - przy jej kwalifikacjach i w jej sytuacji życiowej - zatrudnienia i ocenić na tym etapie postępowania - hipotetycznie - możliwości spłaty przez nią zaległości. Sąd zauważa, że na te właśnie okoliczności skarżąca zwracała, w czasie postępowania administracyjnego i sądowo - administracyjnego, uwagę. Podjęcie wskazanych czynności i umieszczenie ich w treści decyzji administracyjnej wynika z art. 107 § 3 kpa oraz z art. 11 kpa, który statuuje obowiązek organu administracji wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Ze względu na to Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c oraz art. 152 u.p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.