I SAB/Wa 74/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi R. R. i J. R. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie złożenia oferty kupna-sprzedaży nieruchomości objętej liniami rozgraniczającymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady postanawia: odrzucić skargę. R. i J. małż. R. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o zobowiązanie go do dokonania w terminie trzydziestu dni czynności polegającej na złożeniu wnioskodawcom oferty zakupu przysługującego im prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], dla której Sąd Rejonowy w Z. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W skardze podniesiono, że skarżący są użytkownikami wieczystymi wyżej opisanej nieruchomości oraz właścicielami znajdującego się na tej nieruchomości budynku. Część nieruchomości została objęta liniami rozgraniczającymi autostradę [...] określonymi w ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. ustalającej lokalizację autostrady. Obowiązek nabycia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynika, według skarżących, z art.13 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Skarżący wskazali, że wyznacznikiem uznania, że nieruchomość będąca w ich użytkowaniu wieczystym została objęta celem budowy drogi jest ostateczna decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., według której około połowa przedmiotowej działki została zajęta pod pas drogowy autostrady [...], bowiem przez środek działki przebiega linia rozgraniczająca a objęcie gruntu liniami rozgraniczającymi autostrady oznacza, że grunt ten stał się pasem drogowym autostrady. Powyższa decyzja Wojewody [...] stała się ostateczna z chwilą utrzymania jej w mocy przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...] czerwca 1998 r. Ponadto wywodzono, że pas drogowy powstaje z chwilą przeznaczenia terenu na ten cel, co wynika z art.4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 43, poz.430). Skarżący wskazali na ograniczenia, jakim podlega ich prawo własności, jako właścicieli nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym autostrady a ograniczenia te powstają z chwilą utworzenia pasa drogowego, przy czym ustawa nie określa żadnego innego terminu. Według skarżących z chwilą utworzenia pasa drogowego ( a tym momentem, w ich opinii, jest data, w której decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady stała się ostateczna) powstał obowiązek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nabycia tej nieruchomości. W skardze wskazano również, że nieruchomość będąca w użytkowaniu skarżących została objęta celem budowy drogi z chwilą, gdy stała się ostateczna decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę autostrady. Skarżący podkreślili, że za obowiązkiem nabycia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad części nieruchomości, która znalazła się w pasie drogowym autostrady przemawia również art.21 ust.1 i art. 64 ust.3 Konstytucji, które to przepisy dotyczą ochrony własności. Ponadto wskazano, powołując się na art.13 ust.3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, że bezczynność dotyczy całej nieruchomości. Nabycie części nieruchomości nie jest możliwe, bowiem linia rozgraniczająca przebiega w poprzek budynku stanowiącego odrębny przedmiot własności skarżących a ponadto nie jest możliwe prawidłowe wykorzystanie na dotychczasowe cele nie wyodrębnionej konstrukcyjnie części budynku powstałej w wyniku przedzielenia go płaszczyzną pionową. W dniu 27 grudnia 2005 r. skarżący wystąpili do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że brak jest naruszenia prawa, które mogłoby przemawiać za skutecznością złożonego wezwania. Pod budowę drogi nie jest niezbędna przedmiotowa nieruchomość a w związku z tym Generalny Dyrektor nie może, działając w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, złożyć użytkownikom oferty jej nabycia na cele budowy drogi. Realizowana z związku z budową autostrady przebudowa ul. [...] została tak przeprowadzona, aby maksymalnie ograniczyć zajętość terenu i ewentualną koniczność dokonywania wyburzeń budynków mieszkalnych. Podkreślono także, że w dniu w którym skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawo własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość, budowa autostrady i przebieg ulicy [...] był ustalony i oznaczony. Decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady ustala lokalizację, czyli planowany przebieg tejże drogi a nie stanowi podstawy do roszczenia właściciela czy użytkownika gruntu o nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa. Przedmiotowa nieruchomość na cel budowy drogi jest zbędna. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odpowiadając na skargę, złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosił o jej odrzucenie bądź oddalenie. Organ wskazał, że sprawa nie należy do spraw administracyjnych a ponadto podał, że zgodnie z art.18 ustawy o drogach publicznych jest on centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach budowy dróg krajowych i jako jednostka sektora publicznego funkcjonująca w oparciu o środki publiczne ma obowiązek zachowania szczególnej dyscypliny finansowej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 listopada 1998 r. o finansach publicznych ( Dz.U. 2005, Nr 249, poz.2104). W odpowiedzi na skargę podniesiono również, że realizowana z związku z budową autostrady przebudowa ulicy [...] w Z. została przeprowadzona w taki sposób, aby maksymalnie ograniczyć zajętość terenu i ewentualną konieczność wyburzeń budynków mieszkalnych a w tych okolicznościach nieruchomość, której użytkownikami wieczystymi są skarżący stała się zbędna na cele budowy dróg. W końcu organ nadmienił, że działania skarżących są ukierunkowane wyłącznie na zysk spodziewany z celowego zakupu użytkowania wieczystego gruntu, skarżący nabyli działkę w celu odsprzedaży mając pełną świadomość planowanej autostrady a wynika to z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. W chwili nabywania przez skarżących prawa użytkowania wieczystego roboty przy budowie autostrady już trwały a stan ich zaawansowania był w terenie wyraźnie oznaczony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zakres orzekania przez sądy administracyjne wyznacza art. 3 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Stosownie do tego przepisu : " Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg: 1) na decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt.1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6)akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt.1-4." Do rozważenia pozostaje zatem, czy przedmiotowa sprawa należy do kategorii spraw wymienionych w art.3§2 pkt 1-4 wyżej cytowanego przepisu. Stwierdzić trzeba, że bezspornie sprawa będąca przedmiotem rozpoznania nie należy do spraw wymienionych w art.3 §2 pkt 1-3 powyższej ustawy. Należało zatem rozważyć czy jest to sprawa, która może być zaliczona jako skarga na " inne, niż określone w art.3 §2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa." Przedmiot skargi z art.3 §2 pkt.4 omawianej ustawy zakreślają zatem następujące elementy ; akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji administracyjnej lub postanowienia, wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych ; akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność ; muszą być też skierowane do indywidualnego podmiotu, akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny oraz muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższą interpretację przedmiotu skargi podają autorzy komentarza - " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Tadeusz Woś, Hanna Krysiak-Malczyk i Marta Romańska, Warszawa 2005, str.59-60 ) Tę interpretację Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przede wszystkim przedmiot skargi nie dotyczy, w ocenie Sądu, aktu lub czynności o charakterze publicznoprawnym ani też aktu lub czynności, które dotyczyłyby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu art.3§2 pkt.4 omawianej ustawy należy to, że w sposób prawnie wiążący wpływają na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Skarżący wskazują, że bezczynność organu polega na nie złożeniu im oferty nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości częściowo objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Czynność prawna polegająca na złożeniu oferty jest kategorią prawa cywilnego, której konsekwencją może być zależnie od woli obu stron zawarcie umowy cywilnoprawnej. Już ta okoliczność wyklucza przyjęcie, że sprawa ma charakter administracyjnoprawny. Ponadto samo złożenie oferty nie skutkuje koniecznością jej przyjęcia i tym samym nie można twierdzić, że w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację prawną określonego podmiotu. Pogląd o niedopuszczalności rozstrzygania przez sądy administracyjne spraw, które dotyczą zawierania umów cywilnoprawnych wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 lipca 2004r., sygn. OSK 547/04, publ.ONSAiWAS 2004/3/51, stwierdzając, że : " W sytuacji, gdy skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, do której załatwienia nie jest właściwy wskazany przez stronę organ, a ponadto gdy nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, lecz w drodze umowy, właściwe jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi, jako niedopuszczalnej". A dodatkowo przenosząc rozważania na grunt przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz.U. Nr 80, poz.721 ze zm.) i art.15 ust.1 tej ustawy wymagało rozważenia, jaki charakter mają czynności poprzedzające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, opisane w tym przepisie a polegające na złożeniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pisemnej oferty nabycia nieruchomości. W ocenie Sądu są to czynności mające też charakter wstępny, materialno - techniczny a jako takie nie podlegają zaskarżeniu w drodze skargi na bezczynność organu. Należy też podkreślić, że akt lub czynność, którego dotyczy skarga nie spełnia koniecznego wymogu istnienia po stronie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązku wynikającego z przepisów prawa nabycia nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną. Sąd nie podziela poglądu skarżących, że obowiązek powyższy wynika z art.13 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( Dz.U Nr 80, poz. 721 ze zm.). Decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady określa jedynie bowiem planowany przebieg drogi i nie rodzi po stronie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązku nabycia wszystkich gruntów nią objętych. W ocenie Sądu nie można dokonywać rozszerzającej interpretacji podanego powyżej art.13 ust.1 i wyprowadzać wniosku o istnieniu po stronie organu obowiązku w rozumieniu art.3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że rozpoznanie przedmiotowej sprawy nie należy do sądu administracyjnego, gdyż nie mieści się w kategorii spraw przez ten sąd rozpoznawanych, a enumeratywnie wymienionych w art.3 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.Nr 153, poz.1270 ze zm.). W związku z powyższym na podstawie art.58 §1 pkt1 wymienionej ustawy skargę należało odrzucić.