II SA/Wa 1848/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bronisław Szydło, asesor WSA Przemysław Szustakiewicz, asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym - oddala skargę - II SA/Wa 1848/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Nr [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) w W. stwierdził, że M. B. nie nabyła uprawnień do osobnej kwatery stałej nr [...] położonej w W. przy [...], zajmowanej przez jej dziadka, J. I. do dnia jego śmierci, tj. do dnia [...] czerwca 2003 r. Podstawą tej decyzji był art. 13 ust. 4 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.), zwanej też dalej "ustawą". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w W. uchylił decyzję z [...] stycznia 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że konieczne jest wyjaśnienie kwestii zamieszkiwania skarżącej w przedmiotowym lokalu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. umorzył postępowanie w sprawie "nie nabycia uprawnień" przez skarżącą do powyższego lokalu mieszkalnego. Powodem takiego rozstrzygnięcia była zmiana ustawy, która weszła w życie w dniu 1 lipca 2004 r., i która wykluczała możliwość potwierdzania uprawnień do kwatery stałej w drodze decyzji administracyjnej. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej wniósł m. in. o stwierdzenie innego prawa do lokalu uprawniającego do przebywania i korzystania z wyżej wskazanego lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes WAM utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. i powtórzył argumentację organu I instancji. Pismem z dnia 27 grudnia 2005 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie przyznania lokalu mieszkalnego w trybie art. 29 ustawy. W dniu [...] lutego 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. wydał decyzję, w której odmówił wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym zajmowanym przez skarżącą. Jako powód takiego rozstrzygnięcia podano fakt, że skarżąca odmówiła przyjęcia mniejszego lokalu, jest osobą samotną, nie należy do grona osób wskazanych w art. 691 § 1 kodeksu cywilnego, a zadaniem WAM jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wskazała, że w toku postępowania wbrew jej woli zaproponowano jej inny lokal, o znacznie mniejszej powierzchni i gorszej lokalizacji. Nadto organ przewlekle prowadził poprzednie postępowanie, co sprawiło, że w jego toku zmianie na niekorzyść skarżącej uległ stan prawny. Jako niezasadne wskazała też na powoływanie się na art. 23 ustawy i 26 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), zwanej też dalej "ustawą nowelizującą". W ocenie skarżącej zaistniały nadzwyczajne przesłanki do przyznania jej prawa do powyższego lokalu przy [...] w W. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes WAM uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezes WAM zauważył, że postępowanie było wszczęte w trybie art. 29 ustawy, natomiast rozstrzygnięcie wydano w oparciu o art. 23 ust. 1 i 1a ustawy nowelizującej. Ponieważ skarżąca nie należy do kręgu osób wskazanych w art. 23 ust. 1a tej ustawy (jest wnuczką, a nie np. dzieckiem albo małżonkiem zmarłego uprawnionego), to w oparciu o ten przepis nie można było wydać decyzji, tym bardziej, że organ wszczął postępowanie w trybie art. 29 ustawy, bowiem postępowanie w kwestii przydziału kwatery zostało zakończone ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM z [...] stycznia 2005 r. umarzającą to postępowanie. Konieczne jest natomiast zakończenie postępowania w trybie art. 29 ustawy, gdyż postępowanie w trybie art. 23 ust. 1a ustawy nowelizującej było bezprzedmiotowe. Organ zauważył też, że zmarły J. I. był uprawniony do zajmowania tylko części kwatery – nie miał mianowicie prawa do powierzchni 27, 60 m² użytkowej (21, 03 m² powierzchni mieszkalnej). Ta część została mu przydzielona tylko na zasadzie zezwolenia na czasowe użytkowanie decyzją Szefa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu Stołecznego z [...] marca 1981 r. Ponadto M. B. zameldowała się w tym mieszkaniu dopiero 6 czerwca 2002 r. Organ wskazał też, że art. 29 zezwala na korzystanie z tzw. uznania administracyjnego i nie nakazuje respektowania woli osoby zainteresowanej. Wydając ewentualną decyzję o prawie zamieszkiwania innej osoby w lokalu organ powinien dysponować zgodą MON. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. odmówił wydania wobec skarżącej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu przy [...]. Organ wskazał, że art. 29 ustawy dla przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie, niż żołnierz służby stałej, wymaga zaistnienia wyjątkowej sytuacji. Organ podkreślił, że zasadniczym zadaniem Agencji jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy. W Garnizonie W. na dzień [...] kwietnia 2006 r. na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu oczekiwało 1211 żołnierzy z rodzinami oraz 284 samotnych. Oczekują także żołnierze w służbie terminowej. Skarżącą zajmuje ponadto lokal o powierzchni użytkowej ponad 80 m², podczas gdy na przydział lokalu oczekuje 244 żołnierzy uprawnionych do pięciu norm wzwyż. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podała, że z uwagi na fakt zamieszkiwania w lokalu wspólnie ze zmarłym w dacie jego śmierci, nabyła prawo do lokalu z tą datą. Potwierdził to, w ocenie skarżącej, organ II instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., a jedynym powodem uchylenia przez niego decyzji I instancji był brak wyjaśnienia okoliczności zamieszkiwania skarżącej w tym lokalu. Wyjątkowość niniejszej sytuacji wynika z faktu długotrwałej bezczynności organu I instancji, który będąc świadomy mających wejść w życie z dniem 1 lipca 2004 r. zmian w ustawie celowo zwlekał z wydaniem decyzji przyznającej skarżącej prawo do zamieszkiwania w lokalu. Skarżąca wniosła o przyznanie prawa do lokalu w [...], lub innego, o podobnym standardzie, tj. powierzchni i lokalizacji. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezes WAM utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2006 r. Organ wskazał, że skoro zmarły J. I. posiadał prawo tylko do części kwatery, to skarżąca nie mogła go nabyć w zakresie całej kwatery. Organ podkreślił też, że wyjątkowo trudna sytuacja w zapewnieniu żołnierzom wymaganej kwatery wyklucza uznanie, aby w niniejszej sprawie zaszedł wyjątkowy przypadek w rozumieniu art. 29 ustawy. W ocenie organu w trybie art. 29 można przyznać prawo do lokalu tylko wtedy, gdy organ Agencji ma taką możliwość ze względu na występowanie w danej miejscowości wolnego zasobu mieszkaniowego. Organ ocenił też, że nawet jeśli skarżąca nie ma tytułu prawnego do żadnego lokalu, to nie oznacza to, że nie ma gdzie mieszkać. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie. Ponownie oceniła, że nabyła prawo do kwatery w dacie śmierci swojego dziadka, i że potwierdził to Prezes WAM w decyzji z [...] kwietnia 2004 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, tj. sugestia, że skarżąca ma gdzie mieszkać, uchybia przepisom Kpa dotyczącym postępowania dowodowego. Organ nie wyjaśnił okoliczności faktycznych sprawy, wbrew art. 7, 77, 81 i 86 Kpa. Nie została dostatecznie zbadana wyjątkowość sytuacji skarżącej. W ocenie skarżącej ta wyjątkowość odnosić się ma do sytuacji skarżącej, a nie organu. Ta wyjątkowość wynika natomiast z przewlekłości postępowania organów w tej sprawie. Skarżącej grozi więc eksmisja z lokalu, do którego powinna nabyć prawo. Ponadto organy nie zbadały, czy MON wydał zgodę na przyznanie skarżącej tego lokalu, co także powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył swoją argumentację. Organ ocenił, że to zainteresowana osoba powinna wykazać wyjątkowość sytuacji. Taką wyjątkowością nie jest fakt zamieszkiwania w lokalu ani brak tytułu prawnego do innego lokalu. Organ ocenił też, że postępowanie w przedmiocie przyznania prawa do kwatery w trybie art. 23 ustawy w brzmieniu sprzed 1 lipca 2004 r. było długotrwałe z uwagi na konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ ocenił też, że dopiero uznanie, że w sprawie zachodzi wyjątkowy przypadek zobowiązuje do wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej o zgodę na przyznanie lokalu w trybie art. 29 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zaskarżonej decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie była kwestia prawa skarżącej do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] w [...] w W., przy czym podstawą, na której rozpatrywany był wniosek skarżącej, był art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepis ten stanowił, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Za prawidłowe należy uznać zakwalifikowanie przez Prezesa WAM stosownego oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożone w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. (str. 1 i 2 odwołania z dnia [...] lutego 2005 r.) jako wniosku o przyznanie prawa do zamieszkiwania w lokalu w oparciu o ten właśnie przepis. Prezes WAM zasadnie przekazał zatem wniosek pełnomocnika skarżącej, w oparciu o art. 65 § 1 Kpa, do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. W tej sytuacji jako bezprzedmiotowe ocenić należy rozważania organów co do braku uprawnień skarżącej do przedmiotowego lokalu wynikających z art. 23 ust. 1a ustawy nowelizującej w zw. z art. 26 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Postępowanie w przedmiocie prawa skarżącej do lokalu przysługującego na podstawie art. 23 ust. 3 punkt 2 i ust. 5 ustawy sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej zostało ostatecznie zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. (a nie, jak podaje Prezes WAM, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r.). Z tego też względu Sąd nie dokonywał oceny legalności decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r., a także utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] kwietnia 2005 r. Sąd nie dokonywał też oceny prowadzonego przez organy postępowania w zakresie nabycia przez skarżącą uprawnienia do kwatery na podstawie ustawy w brzmieniu sprzed 1 lipca 2004 r., w tym nie dokonywał oceny przyczyn, dla których postępowanie to prowadzono z naruszeniem art. 35 Kpa. Taka ocena dokonana być mogła jedynie w ramach postępowania zainicjowanego skargą na bezczynność organu. W niniejszym postępowaniu administracyjnym i sądowym zasadniczego znaczenia nabiera natomiast właściwa wykładnia art. 29 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Takie brzmienie przepis ten miał bowiem w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, a jest generalną zasadą, że organ powinien stosować takie przepisy, jakie obowiązują w dacie orzekania. Argumentacja skarżącej sprowadza się do uznania, że wyjątkowość jej sytuacji wynika z faktu zamieszkiwania w lokalu przed śmiercią jej dziadka, J. I., z braku prawa do innego lokalu mieszkalnego, a także z celowej przewlekłości postępowania prowadzonego w trybie art. 23 ust. 3 punkt 2 i ust. 5 ustawy sprzed nowelizacji. Z taką argumentacją nie można się zgodzić. Uznając, że skarżąca zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu od urodzenia aż do chwili obecnej, jak wyjaśnił jej pełnomocnik na rozprawie, Sąd podzielił ocenę organu, że fakt ten nie może być uznany za okoliczność wyjątkową, okoliczność, która pozwalałaby przyznać prawo zamieszkiwania w lokalu. Długotrwałe zamieszkiwanie w lokalu nie stanowi wyjątku. Poza tym, gdyby z tej racji miało przysługiwać uprawnienie do dalszego zamieszkiwania w zajmowanym lokalu, to Ustawodawca wprost dałby wyraz takiej swojej intencji przesądzając, że osoby stale i długotrwale zamieszkujące z uprawnionym zmarłym żołnierzem (emerytem) do chwili jego śmierci zachowują prawo do tego lokalu po jego śmierci. Stanowisko skarżącej stoi więc w sprzeczności z ratio legis zmiany w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej dokonanej ustawą nowelizującą. Art. 23 ust. 1a ustawy nowelizującej w zw. z art. 26 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu po 1 lipca 2004 r. przyznaje prawo do dalszego zamieszkiwania w lokalu wspólnie zamieszkałym ze zmarłym w chwili jego śmierci małżonkowi, dzieciom własnym, przysposobionym oraz przyjętym na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, jak również dzieciom małżonka. Art. 26 ustawy nie czyni przy tym żadnej różnicy w zakresie uprawnień tych osób w zależności od tego, czy zamieszkiwały ze zmarłym stale, długotrwale, czy też jedynie tuż przed śmiercią żołnierza (emeryta). Fakt zamieszkiwania skarżącej od dnia urodzenia ze swoim dziadkiem nie może być zatem uznany za sytuację wyjątkową w rozumieniu art. 29 ustawy. Ustawa nowelizująca zmierzała do wyeliminowania z kręgu osób uprawnionych m.in. zstępnych dalszych, niż dzieci, w tym do wyeliminowania z tego kręgu wnuków zmarłego uprawnionego, choćby z nim zamieszkiwały przed jego śmiercią. Trudno więc uznać, że ta sama ustawa nowelizując art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jednocześnie przyznaje wnukom takie prawo z racji samego zamieszkiwania ze zmarłym przed jego śmiercią, uznając fakt takiego zamieszkiwania za generalnie "wyjątkowy". Za taką wyjątkową sytuację nie może też być uznany brak uprawnienia skarżącej do innego lokalu. Sytuacja taka nie należy do wyjątków, a ponadto, jak wyżej wskazano, gdyby intencją Ustawodawcy wyrażoną w art. 29 miało być przyznanie prawa do lokalu w razie braku uprawnienia do innego lokalu, to byłoby to wyrażone exspressis verbis w treści ustawy. Celem art. 29 ustawy nie było ustanowienie podstawy do pomocy o charakterze wyłącznie socjalnym, pomocy dla tych osób, które nie mają prawa do żadnego lokalu czy domu. Celowi temu służą inne instytucje działające na innych podstawach prawnych. Nie można też uznać, że fakt długotrwałego prowadzenia postępowania w przedmiocie zachowania uprawnienia do lokalu w trybie art. 23 ust. 3 punkt 2 i ust. 5 ustawy sprzed nowelizacji stanowi okoliczność wyjątkową w rozumieniu art. 29 ustawy. Skarżąca istotnie wielokrotnie wskazywała na przewlekłość tego postępowania, składała w trybie art. 227 i 229 Kpa skargi na tę przewlekłość i występowała o zobowiązanie organu I instancji do wydania żądanej decyzji. Niezależnie jednak od przyczyn uchybienia terminom załatwiania spraw, określonym w art. 35 Kpa, Sąd ocenił, że wymagana art. 29 ustawy "wyjątkowość" dotyczyć powinna aktualnej sytuacji wnioskodawcy. Nie jest wyjątkowy fakt, że w dawnym stanie prawnym skarżącej przysługiwało określone uprawnienie, a zmiana stanu prawnego uprawnienia tego ją pozbawiła. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącej, iż uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu nabyła ona z mocy prawa w dniu śmierci swojego dziadka (str. 3 odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2006 r.). Taki pogląd stoi w sprzeczności z istotą i przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 23 ust. 3 punkt 2 ustawy sprzed nowelizacji i zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Postępowanie to zmierzało bowiem właśnie do wydania decyzji o prawie do zamieszkiwania w lokalu, taka decyzja była niezbędna dla ustalenia, że skarżącej prawo to służyło. Istotne jest jednak, że decyzja taka nie została ostatecznie wydana, gdyż postępowanie w tej sprawie zostało ostatecznie umorzone. Określony ustawą organ nie stwierdził więc takiego prawa skarżącej, prawa takiego nie stwierdzono też w żadnym innym postępowaniu. Nie zasługuje na uznanie stanowisko organu, że ocena, czy w sprawie zaszła wyjątkowa sytuacja, należy wyłącznie do tych organów. Istotnie – Ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "wyjątkowa sytuacja", ale ocena, czy taka sytuacja wystąpiła nie może być arbitralna, nie może też sprowadzać się do wniosku, że świadczyć o niej powinny jedynie te okoliczności, które leżą po stronie samego organu, oraz że prawo do zamieszkiwania w lokalu w trybie art. 29 może być przyznane jedynie w razie dysponowania wolnym zasobem mieszkaniowym. Argumenty dotyczące liczby żołnierzy oczekujących na decyzję o prawie do lokalu w Garnizonie W. z pewnością są istotne, ale nie mogą być traktowane jako jedynie miarodajne. Niemniej z wyżej wskazanych powodów Sąd nie podzielił oceny skarżącej, że po jej stronie takie wyjątkowe okoliczności zaszły. Nie można też zignorować faktu powoływanego przez organ, iż skarżąca jest osobą samotną, a ponadto odmówiła przyjęcia od Agencji innego lokalu wskazując na jego gorszą lokalizację i znacznie mniejszy metraż. Wszystko to pozwala zgodzić się z organem, że w sprawie nie zaszła wyjątkowa sytuacja w rozumieniu art. 29 ustawy. Sąd nie podzielił też zawartego w skardze zarzutu braku wystąpienia organów o zgodę Ministra Obrony Narodowej na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu. Wystąpienie takie byłoby zasadne jedynie w przypadku oceny, że w sprawa ma charakter wyjątkowy w rozumieniu art. 29 ustawy i w razie zamiaru wydania takiej decyzji. Skoro jednak organy Agencji nie doszły do takiego wniosku, wystąpienie do Ministra Obrony Narodowej byłoby przedwczesne i bezprzedmiotowe. Sąd nie podzielił ponadto zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Istotnie, niewłaściwe było sformułowanie przez organy jedynie sugestii, że skarżąca nie ma gdzie mieszkać. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, ale z wyżej wskazanych względów Sąd ocenił, że nie miało to istotnego wpływu na samo rozstrzygnięcie. Przyjmując nawet, jak wyjaśnił pełnomocnik skarżącej na rozprawie, że istotnie nie dysponuje ona prawem do żadnego innego lokalu bądź domu, ocenić należało, że brak takiego prawa nie jest wyjątkiem. Prowadzi to do wniosku, że ewentualne naruszenie przez organy art. 7 i 77 i 81 Kpa nie miało istotnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Ponadto powyżej wskazana wadliwa ocena, że organy mogą w sposób dowolny interpretować merytoryczną treść przedmiotowej klauzuli generalnej ("wyjątkowa sytuacja") także nie zmieniła stanowiska Sądu, że odmowa przyznania skarżącej prawa do lokalu była co do samej zasady prawidłowa. Choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie spełniają wszystkich wymagań art. 107 § 3 Kpa w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej (organy zbyt lakonicznie i częściowo wadliwie wyjaśniły ustawowe sformułowanie "wyjątkowa sytuacja"), to jednak przeprowadzona przez Sąd analiza tego oczywiście uznaniowego, niedookreślonego kryterium pozwoliła uznać podjęte rozstrzygnięcie za zgodne z prawem. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie zawiera wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności bądź uchylenie.