II SA/Wr 622/06

Sygnatura akt II SA/Wr 622/06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Anna Siedlecka Sędziowie SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant Paweł Kysiak po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego, położonego we W. przy ul. Z. [...]. W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzono w dniu [...]r. oględziny nieruchomości, w trakcie których ustalono, że na zewnętrznych murach budynku występują liczne ubytki tynków, pęknięcia nadproży okiennych oraz pęknięcia pionowe murów. Stwierdzono również korozję płyt balkonowych z ubytkami cegieł. Mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości, które mogą powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, w postępowaniu pierwszej instancji uznano, że niezbędne jest sporządzenie ekspertyzy technicznej obiektu przez rzeczoznawcę budowlanego. Decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 62 ust. 3, art. 81 ust. 1 i 2, art. 83, ust. 1, art. 84, ust. 1, pkt 1, art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), art. 123, art. 108 Kpa oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia-5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nałożył na Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. z siedzibą we W., przy ul. S. [...], jako zarządcę nieruchomości, położonej we W., przy ul. Z. [...], stanowiącej budynek mieszkalny wielorodzinny, obowiązek dostarczenia do siedziby organu ekspertyzy technicznej opisanego obiektu budowlanego, wskazując przy tym, że ekspertyza powinna zostać wykonana przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, członków właściwej izby zawodowej. Jednocześnie organ pierwszej instancji pouczył stronę, że służy jej prawo do wniesienia za jego pośrednictwem odwołania od tej decyzji do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W., w terminie 14 dni od daty jej otrzymania. Odwołanie od decyzji wniosła A sp. z o.o. we W., kwestionując zawarte w niej, błędne w ocenie spółki oznaczenie strony zobowiązanej do jej wykonania. W dniu [...]r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał na podstawie art. 134 Kpa postanowienie nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od oprotestowanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż dowody zgromadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji wskazują jednoznacznie na brak możliwości skorzystania z prawa wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu pierwszej instan- Sygn. akt II SA/Wr 622/04 cji przez spółkę A. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie administracyjne wynika z zasad przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach prawa materialnego. Przepisy procedury administracyjnej przewidują dla organu odwoławczego możliwość stwierdzenia niedopuszczalności środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych, jeżeli okaże się, że przepisy prawa materialnego nie przewidują możliwości zaskarżenia. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu (art. 134 Kpa). Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna zawiera błędne pouczenie o możliwości wniesienia od niej odwołania do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W . Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi bowiem art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który nie daje podstawy do wydania zaskarżalnych rozstrzygnięć. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy dotyczy kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzyga o istocie sprawy. W tym kontekście organ odwoławczy nawiązał do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. (IV SA 1622/97), według którego nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku poddania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego dodatkowej kontroli, powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, w której mógłby być także określony obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego całego obiektu lub jego części. Jeżeli zaś zachodzi potrzeba dostarczenia jedynie samej ekspertyzy w toku postępowania administracyjnego, to organ orzeka o tym w drodze postanowienia. Zgodnie bowiem z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, o kwestiach wynikających w toku postępowania, a niezbędnych do jego właściwego przeprowadzenia, orzeka się w drodze postanowienia, które ma charakter dowodowy. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ podejmuje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, wydając w tym zakresie decyzję zamiast postanowienia. Jednocześnie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1998 r. (III SA 962/98), w którym wskazano, że kwestia nazwy rozstrzygnięcia nie rzutuje na jego znaczenie merytoryczne i skutki prawne, w sytuacji, gdy zostały zachowane wszystkie wymogi formalne określone w przepisie art. 107 Kpa, organ ten nie uznał konieczności eliminowania z obrotu prawne- Sygn. akt li SA/Wr 822/04 go kwestionowanego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ponieważ zaskarżona decyzja sprowadza się wyłącznie do nakazu wykonania ekspertyzy, zatem w opinii organu drugiej instancji przesądza jedynie o kwestiach dowodowych. Od takiego rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie przysługuje odwołanie. Organ odwoławczy na uzasadnienie swojego postanowienia podniósł nadto, że samo błędne pouczenie strony o możliwości zaskarżenia nie tworzy uprawnienia do zaskarżenia "decyzji" organu pierwszej instancji. Dlatego też, wobec wyłączenia możliwości zaskarżenia w toku instancji kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy stwierdził na podstawie art. 134 w związku z art. 144 Kpa, niedopuszczalność wniesionego odwołania. Skargę na ostateczne postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A sp. z o.o. we W . Podtrzymując swoje stanowisko z postępowania administracyjnego strona skarżąca wskazała na brak w zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek merytorycznego ustosunkowania się przez organ odwoławczy do treści zarzutów wskazanych w odwołaniu oraz naruszenie przez organ art. 10 § 1 Kpa. Z uwagi na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie ma uzasadnionych podstaw i w konsekwencji podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czyniąc to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz Sygn. akt II SA/Wr 622/04 powołaną podstawą prawną. Orzeczenie administracyjne jest zgodne z prawem, gdy jest zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie go przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b) i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W zaskarżonym rozstrzygnięciu, będącym przedmiotem kontroli Sądu, takie wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego też skarga nie może być uwzględniona. Rozważenia w niniejszej sprawie wymagała przede wszystkim kwestia czy prawidłowym, w świetle przepisów postępowania administracyjnego, jak również przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, było stwierdzenie zaskarżonym postanowieniem przez organ drugiej instancji niedopuszczalności odwołania od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz czy samo pouczenie ze strony organu pierwszej instancji o prawie, terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia od wydanej przez niego decyzji rodzić może dla strony postępowania określone uprawnienia w zakresie jego dopuszczalności. Zgodnie z art. 134 kpa, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stanowiący zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przepis art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że właściwy organ, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli stanu technicznego budynku, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Zgodnie z ugruntowaną od wielu lat, aktualną także obecnie, linią orzecznictwa Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w tym składzie podziela w całej rozciągłości, nałożenie przez organ na właściciela lub zarządcę nieruchomości obowiązku wykonania ekspertyzy, w trybie art. 63 ust 3 Prawa budowlanego, powinno nastąpić w drodze postanowienia, nie zaś decyzji, jak 4 Sygn.akt II SA/Wr 622/04 błędnie uczynił to organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Dotyczą one poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy. Niewątpliwie nałożony przez organ nadzoru budowlanego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej ma charakter dowodowy. Dopiero na podstawie treści ekspertyzy organ rozstrzygnie sprawę co do jej istoty decyzją, której celem jest zasadniczo rozstrzygnięcie sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. (vide wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1998 r., IV SA 623/96, Lex 43123 i wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1622/97, Lex nr 47838). Postępowanie administracyjne wynika z zasad przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach prawa materialnego. Przepisy procedury administracyjnej przewidują dla organu odwoławczego możliwość stwierdzenia niedopuszczalności środka zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych, jeżeli okaże się, że przepisy prawa materialnego nie przewidują możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy, nie wdając się w ocenę samej zasadności odwołania, podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Przenosząc dotychczasowe rozważania prawne na grunt ustalonego w sprawie stanu faktycznego zgodzić się należy ze stanowiskiem organu drugiej instancji, według którego organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, wydając w tym zakresie decyzję zamiast postanowienia, jak również w konsekwencji dokonał błędnego pouczenia co do możliwości wniesienia od wydanego rozstrzygnięcia odwołania do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W . Jednakże, jak słusznie wskazuje na to w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy, kwestia samej nazwy rozstrzygnięcia nie może jeszcze przesądzać jego znaczenia merytorycznego i skutków prawnych w sytuacji, gdy zostały zachowane wszystkie wymogi formalne określone w przepisie art. 107 Kpa, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, Błędne zaś pouczenie strony o możliwości zaskarżenia orzeczenia nie tworzy - co także trafnie podnosi organ odwoławczy - uprawnienia do zaskarżenia "decyzji" organu pierwszej instancji. W tym kontekście należy ocenić, że wskazane przez organ drugiej instancji naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji niewątpliwie miało miejsce, jednak nie by- Sygn. akt II SA/Wr 622/04 ło ono na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym organ drugiej instancji był uprawniony, a nawet zobligowany do wydania postanowienia w trybie art. 134 kpa. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art, 145 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, eliminacja przez sądy administracyjne zapadłych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego orzeczeń w sprawie, w sytuacji naruszenia przepisów postępowania mogłoby nastąpić jedynie wtedy, gdyby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanym postępowaniu taka sytuacja nie zaistniała. Nawet bowiem przy prawidłowym stosowaniu art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego i wydaniu przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia w formie postanowienia zamiast decyzji administracyjnej, treść zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, stwierdzającego niedopuszczalność odwołania w sprawie, byłaby taka sama. Od rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, bez względu na to jaką nazwą byłoby ono opatrzone i jakie zawierałoby pouczenie w zakresie dopuszczalności jego zaskarżenia, nie przysługuje możliwość wniesienia środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, gdyż takiej możliwości nie przewidują obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Odnosząc się natomiast do tej części zarzutów skargi na postanowienie organu odwoławczego, w której skarżąca - nawiązując do swojej argumentacji przedstawionej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji - kwestionuje zawartą w tej decyzji merytoryczną zasadność nałożonego obowiązku administracyjnego i nie ustosunkowanie się do tej materii przez organ odwoławczy w postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność odwołania, należy wskazać, że organ odwoławczy, badając dopuszczalność odwołania, nie może wejść w ocenę jego zasadności. Podkreśla to NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1992 r. (I SA 1318/91, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80) wskazując, że "wniosku o niedopuszczalności odwołania (art. 134 Kpa) organ nie może wyprowadzić z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu". Reasumując, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, nie wykazała by zaskarżone postanowienie jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa według art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak było zatem uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, napf4stąwie art. 151 tejże ustawy, orzekł jak w sentencji.