II OSK 110/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska Sędziowie Alicja Plucińska – Filipowicz Halina Kuśmirek /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 260/05 w sprawie ze skargi Wojewody Podlaskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary organowi za przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2005 r. – sygn. akt VII SA/Wa 260/05, po rozpoznaniu skargi Wojewody Podlaskiego, uchylone zostało postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w przedmiocie wymierzenia kary organowi za przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, iż prawidłowo Wojewoda Podlaski zastosował w sprawie przepis art. 64 ust. 2 kpa. Złożony bowiem wniosek o pozwolenie na budowę zawierał braki, które następnie inwestor uzupełnił. Przepis art. 64 § 2 kpa, zdaniem Sądu, wskazuje, iż dopiero złożenie kompletnego pod względem formalnym wniosku wszczyna postępowanie w sprawie. Jeżeli więc organ bez zbędnej zwłoki wezwie stronę do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę, to do terminów określonych przepisami prawa nie powinno się wliczać okresów do złożenia przez stronę niekompletnego wniosku do jego uzupełnienia. Okres od 20.12.2003 r. do 8.01.2004 r. był okresem niezbędnym do dokonania oceny wniosku pod kątem wymagań wynikających z art. 32 i 33 prawa budowlanego. Ponieważ była to ocena dokonywana na przełomie lat 2003 i 2004 nie można dopatrywać się opóźnień po stronie organu prowadzącego postępowanie. Były to wyłącznie przyczyny niezależne od organu. W ocenie Sądu kontrolowane postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7, 77 i 107 kpa, mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego E. C. Skarga kasacyjna zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego – art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 64 § 2 kpa poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem organu nie można uznać, iż kontrolowane postanowienie zapadło z naruszeniem art. 7, 77, 107 kpa, jak uznał Sąd administracyjny. Przed wydaniem postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a swoje stanowisko w sposób jasny i precyzyjny uzasadnił. Z werbalnego brzmienia przepisu art. 35 ust. 6 prawa budowlanego wynika, że bieg terminu rozpoczyna się od dnia złożenia wniosku. Dla ustalenia daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę nie ma znaczenia okoliczność, czy wniosek zawiera niezbędne dokumenty, czy też nie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc po rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący organ w skardze kasacyjnej zarzucił wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z naruszeniem prawa materialnego – art. 35 ust. 6 prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 64 § 2 kpa przez ich błędną wykładnię a także niewłaściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia przepisu art. 64 § 2 kpa został przez skarżącego wskazany jako konkretyzacja podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego, a więc jako uzasadnienie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 § 1 p.p.s.a. Tymczasem brzmienie przepisu art. 64 § 2 kpa wyraźnie wskazuje na jego procesowy charakter. Ponadto zarzut ten ogranicza się do powołania wyłącznie przepisów procedury administracyjnej bez wskazania przepisu ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został naruszony przez błędną interpretację przepisów procedury administracyjnej. Podzielając jednak stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.01.2006 r. sygn. akt I OPS 4/05 obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej opartej na podstawie zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej art. 64 § 2 kpa. Rozpatrując w takim zakresie zarzuty skargi kasacyjnej wskazać należy, co następuje. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku gdy organ architektoniczno-budowlany nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminów tych stosownie do pkt 8 art. 35 ustawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu. Ustawodawca w cytowanych przepisach wyznaczył jednakowy termin dla organów administracyjnych, bez względu na to jakiej inwestycji dotyczy decyzja w sprawie pozwolenia na budowę i bez względu na skomplikowany charakter toczącego się postępowania w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uchylił oba postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wymierzenia organowi kary za przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie tego Sądu postanowienia te zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 i 107 kpa. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracyjne są jednoznaczne. Uzasadnienia zaś wydanych postanowień zawierają wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można by natomiast wywieść, że choć podstawę uchylenia obu postanowień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowił wyłącznie przepis art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), to główną przyczyną ich uchylenia nie stanowiło niezgodne z przepisami art. 7 i 77 kpa zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ administracji, lecz błędna wykładnia art. 35 prawa budowlanego i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie. Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi więc różna interpretacja art. 35 ust. 6 i 8 prawa budowlanego z 1994 r. i wyciągnięcie na tej podstawie odmiennych wniosków w przedmiocie prawidłowości wymierzenia organowi kary za nieterminowe wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ogólna zasada wyrażona w art. 61 § 3 kpa określa, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Art. 35 ust. 6 stanowi regulację szczególną w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustala on bowiem termin dla organów architektoniczno-budowlanych wydłużony w stosunku do regulacji zawartych w art. 35 § 3 kpa, przy czym jako data początkowa liczony jest termin doręczenia właściwemu organowi wniosku o pozwolenie na budowę. Wojewoda Podlaski przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na przebudowę skrzyżowania, zatok autobusowych, chodników, wpustów ulicznych, linii energetycznych i kanalizacji telefonicznej na ul. P., odcinek od ul. W. do skrzyżowania z ul. S. i K., wezwał inwestora w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 64 § 2 kpa jest możliwy do oceny w postępowaniu dotyczącym wymierzenia organowi kary za przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji. Ocena ta co prawda nie może zmierzać do usunięcia postanowienia z obrotu prawnego, do czego Sąd I instancji nie ma uprawnień przy orzekaniu w odrębnej sprawie administracyjnej, lecz polegać ma na analizie czy działanie organu architektoniczno-budowlanego było prawidłowe, a więc opóźnienie w załatwieniu sprawy spowodowane było przyczyną niezależną od tego organu. Przypomnieć należy, iż braki wniosku z art. 64 § 2 kpa muszą być tego rodzaju, że powodują one w konsekwencji bezskuteczność złożonego wniosku, co oznacza, iż wniosek nie jest zdolny do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.01.1996 r. w sprawie II SA 1473/94 stwierdził, iż powołanie się przez organ administracyjny na art. 64 §2 kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Zastrzeżenia budzi argumentacja Sądu I instancji, iż okres czasu od dnia 20.12.2003 r. do dnia 8.01.2004 r. był okresem niezbędnym do dokonania oceny wniosku pod kątem wymagań wynikających z art. 32 i 33 prawa budowlanego oraz przepisów kpa. Ocena formalna wniosku o pozwolenie na budowę dotyczyć może jedynie oprócz wymogów kodeksu postępowania administracyjnego tylko warunków określonych w art. 33 ust. 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpatrywania wniosku. Natomiast pozostałe warunki wymienione w art. 32, 33, 34 i 35 prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany może jedynie ocenić w toku merytorycznego badania wniosku o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie poddał analizie, czy wydane w trybie art. 64 §2 kpa postanowienie zmierzało wyłącznie do usunięcia braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę. Skonfrontowanie treści i analiza postanowienia z dnia [...].01.2004 r. Wojewody Podlaskiego pozwoli na prawidłową ocenę, czy uchybienie terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowane zostało przez organ architektoniczno-budowlany, czy też z przyczyn od organu niezależnych, a w konsekwencji czy prawidłowe było orzeczenie o wymierzeniu organowi kary za nieterminowe wydanie decyzji. Ponieważ Sad I instancji oceny takiej nie dokonał, nie przesądzając wyniku sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podlega uchyleniu a sprawę należało przekazać do ponownego rozpoznania przez ten Sąd na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).