VII SA/Wa 1793/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...]., wydaną dnia [...] grudnia 2004 r. działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie uwzględnił odwołania M. R., prowadzącej Indywidualną Specjalistyczną Praktykę Lekarską w G. od rozstrzygnięcia Konkursu ofert – ogłoszonego w dniu [...] grudnia 2004 r. – na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w rodzaju: leczenie stomatologiczne – prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w postępowaniu niejawnym wybrano oferty, które zapewniały lepszą ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość i dostępność oraz lepszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Stwierdzono, że oferta M. R. otrzymała jedną z najniższych ocen na terenie G., tj. 53 pkt na 100 pkt możliwych – za jakość 18 pkt, za kompleksowość – 3pkt, dostępność – 6 pkt, ciągłość – 8 pkt i cenę 18 pkt. Zdaniem organu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z faktem wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze podniosła, że w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, zawarła zarzuty: - braku oceny złożonej oferty pod kątem kontraktu ogólnostomatologicznego realizowanego wyłącznie na rzecz dzieci do 18 roku życia, pomimo dopuszczenia złożenia takiej oferty w rozdziale V pkt 1 "Szczegółowych materiałów informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne", - naruszenia w trakcie postępowania konkursowego przepisu art. 147 ustawy z dnia 27.08.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej, - błędnej oceny punktowej oferty bez uwzględnienia specyfiki tzw. kontraktu szkolnego, którego złożenie było możliwe zgodnie z ww. materiałami informacyjnymi. Zdaniem skarżącej decyzja Prezesa Funduszu merytorycznie nie odnosiła się do jej zarzutów zawartych w odwołaniu. W szczególności organ wydający decyzję nie zajął stanowiska w zakresie braku spójności pomiędzy "Szczegółowymi materiałami informacyjnymi o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne" i prowadzonym postępowaniem konkursowym. Skarżąca podniosła również, że stwierdzenie, iż "nie wykazała dowodów, które potwierdzałyby fakt niezasadnego obniżenia punktacji" jest sprzeczne z treścią odwołania, które wprost wskazuje na przesłanki nienależytej oceny punktowej, wynikającej z braku spójności pomiędzy warunkami, jakie winna spełniać oferta i prowadzonym trybem postępowania konkursowego. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem wydanym dnia 30 września 2005 r. w sprawie III SA/Wa 1875/05 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w aktach brak było materiałów dowodowych, które upoważniałyby do podjęcia rozstrzygnięcia, a w szczególności powołanego przez organ zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] października 2004 r., w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz "Szczegółowych warunków postępowania" i "Szczegółowych materiałów informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne" – wobec czego nie sposób ocenić czym kierowano się w tym zakresie przy wydawaniu decyzji – co jest istotne wobec zarzutu naruszenia art. 147 w/w ustawy. Nadto Sąd podniósł, iż w aktach sprawy brak danych odnośnie treści ogłoszenia o konkursie ofert, danych w jakiej dacie miała miejsce część jawna i niejawna postępowania, w jakiej dacie i jakiej treści został sporządzony protokół Komisji Konkursowej oraz jakiej treści było ogłoszenie o rozstrzygnięciu konkursu ofert i kiedy nastąpiło – co uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny przebiegu postępowania konkursowego i sprawdzenia wymogów dotyczących złożonego odwołania. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji nie spełniło wymogów z art. 107 § 3 kpa, gdyż nie wskazało przyczyn, dla których organ nie uznał za zasadne argumenty skarżącej zawarte w odwołaniu. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...]. wydaną dnia [...] lipca 2006 r. na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie uwzględnił odwołania M. R. od rozstrzygnięcia konkursu ofert ogłoszonego w dniu [...] grudnia 2004 r. na zawieranie umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych w rodzaju: leczenie stomatologiczne. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że oferta odwołującej się dotyczyła leczenia ogólnostomatologicznego dzieci z profilaktyką. Zgodnie z art. 142 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy Komisja Konkursowa w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy wybiera oferty zapewniające ciągłość świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiające najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. W wyniku dokonanej oceny oferta odwołującej się uzyskała we wskazanych kryteriach łączną liczbę 53 punkty na 100 możliwych. Kryteria oceny ofert stosowane były jednolicie do wszystkich oferentów, a określone one zostały przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Wobec tego, że kryteria określone w w/w akcie do których przypisano określone wagi punktowe, uszczegółowione zostały w karcie "Łącznej oceny oferty" stosowanej do wszystkich oferentów, działania Komisji polegające na ocenie ofert pozbawione zostały uznaniowości. Ocenie podlegały odpowiedzi na pytania zawarte w ankiecie ofertowej dotyczące poszczególnych kryteriów wymienianych w w/w zarządzeniu. Kryteria te nie dokonywały rozróżnienia miejsca wykonywania świadczeń w ramach tzw. kontaktu ogólnostomatologicznego na gabinety położone na terenie szkoły (jak w przypadku oferty skarżącej) i znajdujące się poza nią. W związku z tym Komisja nie mogła w sposób szczególny i uprzywilejowany traktować ofert, które za miejsce wykonywania świadczeń wskazują szkołę. Zgodnie z pkt [...] "Kryteriów oceny ofert" stanowiących załącznik do zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w ramach dostępności do świadczeń oceniane było dostosowanie infrastruktury do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz sposób organizacji udzielania świadczeń, w tym harmonogram udzielania świadczeń. Odwołująca w ofercie podała, że nie zapewnia pełnej dostępności dla osób niepełnosprawnych, a gabinet otwarty jest 5 dni w tygodniu od 30 do 34 godzin w tygodniu. Odnosząc się do kwestii kompleksowości świadczeń – pkt [...] wskazanych wyżej "Kryteriów oceny ofert" - w ramach oceny kompleksowości uwzględnia się w szczególności zakres merytoryczny świadczeń oraz zapewnienie świadczeniobiorcy pełnego dostępu do świadczeń diagnostycznych i terapeutycznych wymaganych ze względu na rodzaj świadczenia. Odwołująca się w ofercie w części dotyczącej kompleksowości świadczeń wskazała, że posiada umowę na wykonywanie zdjęć RTG za co otrzymała 3 pkt oraz stwierdziła, że nie zapewnia dostępności do świadczeń z innych grup świadczeń stomatologicznych. Ustawowym obowiązkiem Narodowego Funduszu Zdrowia wynikającym z art. 134 przytoczonej ustawy jest prowadzenie postępowania konkursowego z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Ocena ofert wszystkich świadczeniodawców odbyła się na jednolitych kartach "Łącznej oceny oferty", w których do konkretnie udzielonych w ankiecie ofertowej odpowiedzi przyporządkowywano określoną liczbę punktów. Wyłonienie więc oferentów do zawarcia umów ograniczyło się do operacji arytmetycznych, których wynik stanowił wypadkową wysokości środków finansowych przeznaczonych na finansowanie świadczeń na danym terenie, liczby punktów uzyskanych przez oferentów oraz liczby oferowanych świadczeń wyrażonych w wartościach punktowych. W wyniku przeprowadzonej jednolitej oceny ofert, odwołująca się uzyskała najmniejszą liczbę punktów na terenie dzielnicy G.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. R.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi błędne ustalenie podstawy rozstrzygnięcia przez oparcie się na przepisach zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...].10.2004 r. i załącznika nr [...] do tego zarządzenia, który to załącznik stanowi wzór umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – ratownictwo i transport medyczny, w zakresie: wodne ratownictwo medyczne; błędne podanie w uzasadnieniu, że w postępowaniu konkursowym wybrano ofertę [...] Przychodni Zdrowia Sp. z o.o. "[...]", a oferta tego podmiotu tak jak i oferta skarżącej nie była uwzględniona, a także powołanie się w uzasadnieniu na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, które ponieważ weszło w życie od dnia [...] stycznia 2005 r. nie mogło mieć zastosowania do Konkursu rozstrzygniętego w 2004 r. Nadto skarżąca podniosła, że rozporządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...], na które powołuje się organ zawiera załącznik w którym są ogólne zasady punktacji za ofertę na poszczególne jej części. Brak jest możliwości ustalenia co było podstawą oceny oferty poprzez przyznanie określonej liczby punktów - co uniemożliwia sprawdzenie prawidłowości prowadzonego postępowania konkursowego. Zdaniem skarżącej organ potwierdził istnienie i stosowanie algorytmu oceny poszczególnych świadczeń, ale go nie przedstawił mimo, że zarzut ten był przedstawiony w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosząc o jej oddalenie, przyznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie podano, że "Szczegółowe materiały informacyjne w przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne", stanowią załącznik nr [...] do zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...].10.2004 r., ale pomyłkę tą sprostowano w postanowieniu wydanym dnia [...] sierpnia 2006 r. w taki sposób, że zamiast mylnie podanego załącznika nr [...] do zarządzenia nr [...] wpisano prawidłowo – do zarządzenia nr [...]. Organ przyznał również (na co wskazywała skarżąca), ze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie podano, w wyniku konkursu została wybrana oferta [...] Przychodni Zdrowia, przy Spółce "[...] sp. z o.o." – jednakże błąd ten nie miał żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nadto przyznano błędne powołanie w uzasadnieniu nieobowiązującego jeszcze w dacie rozstrzygania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania Komisji Konkursowej oraz jej zadań zamiast rozporządzenia obowiązującego w roku 2004 – z dnia 25 marca 2003 r. – jednakże przepisy obu rozporządzeń są co do zasady tożsame, a więc uchybienie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Nadto organ podtrzymał swoje argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2006 r. – nie uwzględniająca odwołanie M. R. od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w rodzaju: leczenie stomatologiczne, prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia – wydana po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2004 r. (wyrok z dnia 30 września 2005 r. wydany w sprawie III SA/Wa 1875/05). Skarga w niniejszej sprawie jest zasadna. Celem postępowania odwoławczego jest rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona ma prawo do ponownego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.08.1987 r. sygn. akt IV SA 385/87). W przedmiotowej sprawi winien to uczynić Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, uwzględniając przed wydaniem rozstrzygnięcia wiążące go wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku wydanego w dniu 31 grudnia 2004 r. w sprawie sygn. akt III SA/Wa 1875/05. Skutki kasacyjnego orzeczenia Sądu były takie, że nastąpił powrót do sytuacji sprzed wydania uchylonej decyzji i organ został zobligowany do ponownego rozpatrzenia odwołania skarżącej z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W przywołanym wyżej uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał na naruszenie w prowadzonym przez organ odwoławczy postępowaniu przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podniósł brak w przedstawionych aktach powoływanego w odpowiedzi na skargę zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...].10.2004 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz "Szczegółowych warunków postępowania" – co zdaniem Sądu nie pozwoliło ocenić czym kierował się organ przy wydaniu decyzji, co jest istotne wobec zarzutu skarżącej – naruszenia art. 147 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykonał wytycznych Sądu, w aktach administracyjnych przesłanych sądowi brak jest powoływanych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji aktów prawnych, tj. zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w sprawie określenia kryteriów oceny ofert i załącznika do tego zarządzenia, "Szczegółowych materiałów informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne", co nie pozwala na ocenę zasadności rozstrzygnięcia i słuszności zarzutów skarżącej. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 kpa. Uwzględnienie decyzji będące jej integralną częścią winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie więc ma przekonać stronę o słuszności i zasadności rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. "w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszanie do udziału w rokowaniach, składanie ofert, powoływania i odwoływania Komisji Konkursowej oraz jej zadań", które obowiązywało dopiero od 1 stycznia 2005 r. oraz podano że w wyniku Konkursu ofert na 2004 r. wybrano ofertę "[...] Przychodni Zdrowia "[...] sp. z o.o.". Dopiero w odpowiedzi na skargę – po zapoznaniu się z jej zarzutami organ wyjaśnił, iż błędnie powołano rozporządzenie Ministra Zdrowia nieobowiązujące jeszcze w trakcie trwania rozstrzygnięcia konkursu ofert oraz błędnie wskazano wybranego oferenta. Jak to podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym uzasadnieniu wyroku, odpowiedź na skargę nie może stanowić uzasadnienia, nie może także likwidować wad tkwiących w zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego organ odwoławczy winien przy ponownym rozpatrzeniu odwołania przeprowadzić prawidłowe postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem właściwych przepisów prawa dotyczących zasad prowadzenia postępowania w sprawie konkursu ofert, biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze obowiązujące w dacie postępowania konkursowego, a zebrany materiał rozpatrzyć i uzasadnić zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Z tych względów z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa, a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 w/w ustawy Sad orzekł jak w sentencji wyroku.