II GSK 151/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Jan Grabowski (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Gl 2041/05 w sprawie ze skargi Województwa Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia 31 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie podziału środków z budżetu wojewódzkiego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. z dnia 31 października 2005 r. nr [...]; 3. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Zarządu Województwa Ś. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 19 grudnia 2006 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa Śląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z [...] października 2005 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie podziału środków z budżetu województwa, oddalił skargę. Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny. Sejmik Województwa Ś. podjął [...] września 2005 r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia zadań, na które przeznacza się środki z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) w 2005 r. W § 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały przyjęto, że maksymalna kwota zobowiązań samorządu wojewódzkiego do wypłaty w 2005 r., z tytułu dofinansowania kosztów działania zakładów aktywności zawodowej wynosi 3.437.500 zł. Kwotę tą obliczono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków PFRON samorządom wojewódzkim i powiatowym (Dz.U. Nr 88, poz. 808), zwane dalej rozporządzeniem RM z 13 maja 2003 r. Wojewoda Ś. rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2005 r. na podstawie art. 79 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1590 ze zm.), zwana dalej ustawą o samorządzie województwa, stwierdził nieważność powyższej uchwały w części określonej w § 1 pkt 3, jako niezgodnej z § 5 ust. 2 rozporządzenia RM z 13 maja 2003 r. W uzasadnieniu stwierdził, że maksymalna kwota zobowiązań samorządu wojewódzkiego do wypłaty w danym roku z tytułu dofinansowania kosztów działania zakładów aktywności zawodowej jest ustalana w wysokości nie wyższej niż 50% ilorazu kwoty środków przewidzianych w planie finansowym PFRON na dany rok. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Województwo Ś. wniosło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, zarzucając organowi dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, polegających na nieprawidłowym przyjęciu, że kwota maksymalnych zobowiązań Województwa Ś. do wypłaty w 2005 r., z tytułu dofinansowania kosztów działania zakładów aktywności zawodowej wynosi 1.875.024 zł. Zdaniem skarżącego kwota ta została prawidłowo obliczona w uchwale, gdyż wzięto pod uwagę zmiany w planie finansowym PFRON. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. stwierdził, że kwota przewidziana dla samorządów wojewódzkich w planie PFRON na 2005 r. wynosiła 60.000.000 zł, a nie tak jak przyjął Sejmik Wojewódzki 110.000.000 zł. Kwota 50.000.000 zł. którą organ przyjął do ustalenia przedmiotowego zobowiązania wynikała z dokonania podziału dodatkowej kwoty dla samorządów wojewódzkich i dla Samorządu Województwa Ś. przypadła kwota 5.595.018 zł. Organ nadzoru wskazał również, że ze wzoru algorytmu na dofinansowanie kosztów działania zakładów aktywności zawodowej wynika kwota 2.918.328 zł., a do wypłaty w ramach tej kwoty może zostać przeznaczona jedynie kwota 1.875.000 zł określona przepisami jako maksymalna kwota zobowiązań z tego tytułu. Skarżący odnosząc się do powyższych twierdzeń Wojewody wskazał, że podstawą wszelkich wydatków PFRON jest plan finansowy i wszelkie środki powinny być wydatkowane przez PFRON na podstawie planu. Z danych posiadanych przez skarżącego wynikało, że limit środków finansowych PFRON wynosił w 2005 r. w skali kraju 110.000.000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę stwierdził, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy podstawą obliczenia maksymalnej kwoty zobowiązań samorządu wojewódzkiego do wypłaty w 2005 r., z tytułu dofinansowania kosztów działania zakładów aktywności zawodowej jest kwota 60.000.000 zł (jak twierdzi organ nadzoru) czy też kwota 110.000.000 zł. (jak twierdzi skarżąca). W ocenie Sądu brak jest w rozpoznawanej sprawie dowodów potwierdzających stanowisko skarżącej o zmianie planu finansowego PFRON na 2005 r., a tylko taka zmiana uzasadniałaby zwiększenie zobowiązań samorządu wojewódzkiego, o jakich mowa w zakwestionowanym zapisie uchwały. Zdaniem Sądu z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz ustawy budżetowej na rok 2005 wynika, że kwota środków przewidzianych w planie finansowym PFRON na rok 2005 na realizację zadań z zakresu rehabilitacji zawodowej przez samorządy wojewódzkie wynosiła pierwotnie 60.000.000 zł. Twierdzenia skarżącego popierane różnymi dowodami, że została dokonana dodatkowa wypłata w wysokości 50.000.000 zł nie oznaczają, że doszło do zmiany paragrafu 2960 planu finansowego. Sąd stwierdził, że rozdysponowanie przez PFRON dodatkowych środków nie skutkuje uznaniem zmiany podstawy obliczenia kwoty zobowiązań. Zwiększenie przelewów redystrybucyjnych mogło być konsekwencją dokonanych oszczędności lub realizacji innych programów, a więc okoliczności nie związanych ze zmianą planu finansowego. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że dla określenia maksymalnej kwoty zobowiązań samorządu wojewódzkiego do wypłaty w danym roku z tytułu dofinansowania kosztów działania zakładów aktywności zawodowej zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia RM z 13 maja 2003 r. przyjąć należało kwotę 60.000.000 zł. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 26 ust. 2 pkt 2 lit. b) i ust. 3 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148), ujęte w planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych wydatki mogą ulec zmianie, jeżeli nie spowoduje ona zwiększenia dotacji z budżetu oraz nie zmniejszy wielkości planowanych wpłat do budżetu albo zysków oraz planowanego stanu środków na dzień 31 grudnia roku objętego planowaniem. Zmiany te wymagają jednak bezwzględnie dokonania stosownych zmian w rocznym planie finansowym, która to zmiana w niniejszej sprawie nie została dokonana. Sąd na potwierdzenie tej tezy powołał się na stanowisko zawarte w orzeczeniu Głównej Komisji Finansów Publicznych orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Ministrze Finansów z 22 października 2001 r., sygn. DF/GKO/Odw.-78/109-110/2001. Sąd odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa stwierdził, że nie doszło do naruszenia tego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uzasadnione w sposób prawidłowy, wskazując wszystkie elementy faktyczne i prawne będące podstawą jego wydania. Województwo Ś. reprezentowane przez Zarząd Województwa Ś. wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił : 1. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 26 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż PFRON mógł przekazać samorządom wojewódzkim w 2005 r. dodatkową kwotę 50.000.000 zł bez odpowiedniej zmiany planu finansowego, 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez brak przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z protokołu Najwyższej Izby Kontroli oraz wyjaśnień PFRON dotyczących zmian planu finansowego i przekazania województwom w 2005 r. dodatkowej kwoty 50.000.000 zł., b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, że sprawa objęta rozstrzygnięciem nadzorczym organu dotyczy spraw finansowych, należących do właściwości regionalnej izby obrachunkowej, c) art. 148 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego pomimo braku należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz z uwagi na jego wady, spowodowane naruszeniem przepisów powołanych w pkt 2 b). Skarżący na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie posługując się argumentacją przedstawioną przed Sądem I instancji. Odnosząc się do niepodnoszonego wcześniej zarzutu, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w sprawach finansowych, w zakresie których nadzór sprawuje regionalna izba obrachunkowa, Wojewoda stwierdził, że zakres spraw nad którymi sprawują nadzór regionalne izby obrachunkowe został wymieniony w art. 11 ust. 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tj. Dz.U. Nr 55, poz.577 ze zm.). W zamkniętym katalogu spraw nie są wymienione sprawy z zakresu dofinansowania zakładów aktywności zawodowej, którym to pojęciem dofinansowania posługuje się ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Trafnym okazał się zarzut podniesiony przez Województwo Ś. dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominiecie okoliczności, że sprawa objęta rozstrzygnięciem nadzorczym organu dotyczy spraw finansowych, należących do właściwości regionalnych izb obrachunkowych. Na wstępie należy zająć się problemem rozdziału kompetencji nadzorczych, wynikających z przepisów ustrojowych oraz określających ustawowe zadania wojewodów i regionalnych izb obrachunkowych, bowiem zakres właściwości tych organów jest istotny w rozpoznawanej sprawie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w rozdziale VII, odnoszącym się do samorządu terytorialnego - nie różnicując kompetencji organów nadzoru w zależności od jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa) w art. 171 ust. 2 stanowi, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Ustawy zwykłe, które zgodnie z hierarchią źródeł prawa powinny uwzględniać regulację prawną zawartą w ustawie zasadniczej. Ten podział został identycznie określony w ustawach o samorządzie powiatowym (art. 76 ust. 1 oraz o samorządzie województwa (art. 78 ust. 1) i samorządzie gminnym(art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz.577 ze zm.), zwana dalej ustawą o rio, stanowi w art. 1 ust. 1, iż regionalne izby obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej podmiotów enumeratywnie w tej ustawie wyliczonych. Ustawa upoważnia regionalne izby obrachunkowe do przeprowadzania kompleksowej kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego (art. 7 ust. 1). W art. 11 ust. 1 ustawy o rio znajduje się sformułowanie precyzujące zadania kontrolne regionalnych izb obrachunkowych, w odniesieniu do uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego m.in. w sprawach procedury uchwalania budżetu i jego zmian (pkt 1) oraz budżetu i jego zmian (pkt 2). Ta regulacja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być utożsamiana z uściśleniem kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych, w szczególności przez ich ograniczenie do tylko tych enumeratywnie wymienionych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakres bowiem kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych określony został w innych przepisach - w tym w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. Uchwała Sejmiku Województwa Ś. określająca maksymalną kwotę zobowiązań samorządu wojewódzkiego w 2005 r. z tytułu dofinansowania kosztów działania zakładów aktywności zawodowej mieści się zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę w zakresie spraw finansowych, o których mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Środki pieniężne których dotyczyła powyższa uchwała Sejmiku Województwa, województwa otrzymują od PFRON, później mają za zadanie przeznaczyć je na dofinansowanie kosztów działania zakładów aktywności zawodowej. Stanowią one zatem część budżetu samorządu wojewódzkiego, którą to część muszą one rozdysponować na realizację zadań samorządu wojewódzkiego wynikająca z art. 35 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, doszło do naruszenia przepisów o właściwości organów przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę w sprawie z zakresu finansowego (budżetowego), w której kompetencje nadzorcze przysługiwały regionalnej izbie obrachunkowej. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez organ niewłaściwy i dlatego, jako dotknięte istotną wadą, podlega stwierdzeniu nieważności. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.