I OSK 916/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Joanna Runge - Lissowska NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 946/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 946/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S. z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na zakup leków dla matki H. G.. Pismem z dnia 24 kwietnia 2006 r. J. K. zwrócił się z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na zakup leków dla matki. Odmawiając przyznania specjalnego zasiłku celowego Prezydent Miasta S. wyjaśnił, że dochód w rodzinie wnioskodawcy wynosił [...] zł, natomiast ustalone na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.), kryterium dochodowe wynosiło 632 zł. W tej sytuacji, w przekonaniu organu, koszty zakupu leków wnioskodawca mógł ponieść we własnym zakresie. Organ wskazał nadto, że J. K. otrzymał w roku 2006 pomoc na zakup leków dla matki w kwocie 718,20 zł, jednakże na wniosek z dnia 24 kwietnia 2006 r., ze względu na ograniczone możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. i brak środków nawet dla osób spełniających wymogi ustawowe do otrzymania świadczeń, dalszej pomocy udzielić nie mógł. Utrzymując decyzję w mocy na skutek odwołania wniesionego przez J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że wnioskodawca nie kwalifikuje się do otrzymania świadczeń z pomocy społecznej, gdyż uzyskiwany dochód, który stanowi renta jego matki wynosząca [...] zł, przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Organ stwierdził również, iż nie zachodzą podstawy do przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, o jaki mogą ubiegać się osoby, których dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w rodzinie, w której rzeczywisty dochód na osobę wynosi [...] zł, konieczność zakupu leków przez członka rodziny nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, zważywszy, że przyznanie świadczenia ma charakter uznaniowy. Organ podniósł również, że wnioskodawca nie współdziała z organami pomocy społecznej w celu poprawy swojej sytuacji bytowej, nie poszukuje zatrudnienia (pomimo, że jest zdrowy i zdolny do pracy), a nadto odmówił przyjęcia oferty pracy zaproponowanej przez Powiatowy Urząd Pracy (przez co utracił status osoby poszukującej pracy). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało również, że sytuacja bytowa i rodzinna J. K. nie usprawiedliwiała odmowy przyjęcia oferty pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad chorą matką, bowiem z zaświadczeń lekarskich nie wynikało, że H. G. takiej opieki wymaga. W skardze J. K. zakwestionował zasadność odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup leków dla matki. Domagał się nadto zwrotu pieniędzy za zakupione leki od kwietnia 2006 r., przyznania specjalnego zasiłku celowego w kwocie po 100 zł miesięcznie oraz przyznania zasiłku celowego w formie kartek na produkty żywnościowe. Zarzucił nadto, że negatywna ocena odmowy przyjęcia oferty pracy dokonana w decyzjach organów obu instancji była nieuzasadniona, bowiem w istocie odmowę podjęcia zatrudnienia spowodowała konieczność sprawowania stałej opieki nad chorą matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 946/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, iż zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze uznaniowym przyznawanym osobom lub rodzinom, których dochód przekracza kryterium dochodowe. Zdaniem Sądu, uznanie organu wynikające z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, uwarunkowane jest z jednej strony możliwościami finansowymi pomocy społecznej (wielkością środków przeznaczonych w budżecie gminy na pomoc społeczną i liczbą ubiegających się o pomoc uprawnionych do korzystania z tej pomocy osób), a z drugiej wystąpieniem szczególnego przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia. Ustawa nie precyzuje, jak należy rozumieć "szczególnie uzasadniony przypadek", stąd też ocena, czy w danej sprawie taka sytuacja występuje, należy do organów uprawnionych z mocy ustawy do wydawania decyzji w tej sprawie. Organy nie kwestionowały, że pomoc finansowa na zakup leków może być rozpatrywana w kategoriach szczególnego przypadku i wskazały, że pomoc taka została w roku 2006 skarżącemu przyznana. Sąd zwrócił uwagę, że wskazano jednocześnie okoliczności uzasadniające odmowę przyznania świadczenia, niezależnie od tego, czy występuje tzw. szczególnie uzasadniony przypadek. Okolicznością taką była ograniczona ilość środków przeznaczonych na finansowanie świadczeń z pomocy społecznej. Mimo niewystarczającego uzasadnienia w tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organów podkreślając, że okoliczność braku dostatecznych środków w budżetach gmin z przeznaczeniem na pomoc społeczną, w tym na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, jest mu znana z urzędu. Stwierdził, że organ odmawiając J. K. przyznania pomocy społecznej o charakterze specjalnym z powodu braku środków finansowych me naruszył prawa oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Dodatkowo w uzasadnieniu zaznaczono, że w myśl art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że rozpatrzono wniosek osoby, która nie była zainteresowana otrzymaniem świadczenia dla siebie, lecz dla członka rodziny, a do akt administracyjnych nie złożono stosownej zgody tego członka (H. G.). W skardze kasacyjnej J. K. wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając naruszenie: art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że sytuacja skarżącego nie uzasadnia przyznania pomocy społecznej pomimo przekroczenia sumy kryterium dochodowego; art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej polegające na nieuzasadnionym uznaniu, że zaskarżoną decyzję wydano w granicach "uznania administracyjnego" podczas, gdy pozostaje ona w sprzeczności z zasadami udzielenia pomocy społecznej; art. 106 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, że ograniczona ilość środków do rozdysponowania na udzielenie opieki społecznej wyłącza przyznanie pomocy w wyjątkowej sytuacji skarżącego i jest faktem znanym Sądowi z urzędu podczas, gdy nie jest to wiedza powszechnie dostępna, a teza ta ma charakter założenia hipotetycznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. K. wskazał, że odmowa przyznania świadczenia na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej była niezasadna, gdyż istniały inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy społecznej wyłączające negatywną przesłankę przewidzianą w tym przepisie. Wykazana zaświadczeniem lekarskim oraz orzeczeniem trwałego stopnia niepełnosprawności (w załączeniu) konieczność sprawowania stałej opieki nad matką skarżącego wykluczająca możliwość podjęcia dodatkowej pracy zarobkowej, niewątpliwie stanowi inną, wyjątkową okoliczność wyłączającą negatywną przesłankę odmowy przyznania pomocy społecznej. Skarżący powołał także fakt udzielenia mu pomocy w latach wcześniejszych (pomimo przekroczenia kryterium dochodowego). Wyjaśniając zarzut naruszenia przepisów postępowania J. K. podał, że Sąd pierwszej instancji powinien z urzędu dokonać oceny legalności decyzji w jej całokształcie. Błędnie jednak przyjął, iż decyzja mieściła się w granicach uznania administracyjnego. Odmawiając przyznania pomocy społecznej pominięto wyjątkowe okoliczności dotyczące sytuacji skarżącego (art. 8 ust. 1 zd. 4 ustawy o pomocy społecznej) oraz uchybiono dyrektywom i celom pomocy społecznej wynikającym z art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy. Skarżący dodał, że w postępowaniu administracyjnym nie uwzględniono także zasady słuszności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, w ocenie J. K. wadliwie przyjęto także ograniczoną ilość środków pozostających do dyspozycji organów pomocy za fakt znany z urzędu. W kategoriach faktów powszechnie znanych, można jedynie traktować takie fakty, o istnieniu których każdy wie lub może się dowiedzieć ze źródeł powszechnie dostępnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Świadczenie to przyznaje się w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy). Uprawnienie do zasiłku celowego uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego wynoszącego dla rodziny sumę kwot określonych jako kryterium dla osoby w rodzinie, to jest wielokrotność kwoty 316 zł (w dacie wydania zaskarżonej decyzji). W przypadku rodziny skarżącego kryterium dochodowe wynosiło 632 zł. Skarżący nie spełniał tego warunku. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (art. 8 ust. 3 ustawy) dochód jego rodziny wyniósł bowiem [...] zł. W takiej sytuacji organ pomocy obowiązany był rozważyć przyznanie specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy. Zasiłek ten przysługuje w przypadkach szczególnie uzasadnionych, mimo przekroczenia kryterium dochodowego. Zarzuty skargi kasacyjnej nie obejmowały naruszenia powyższego przepisu. W uzasadnieniu skarżący koncentrował się na wykazaniu, iż zachodziły w stosunku do niego istotne okoliczności uzasadniające przyznanie zasiłku celowego wskazując jednakże tylko na naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Uzależnia on zatem uprawnienie do uzyskania świadczeń od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: spełnienia kryterium dochodowego oraz istnienia określonej sytuacji osobistej, rodzinnej lub stanu zdrowia wskazanych w ustawie. Przyznanie specjalnego zasiłku celowego, o jaki ubiegał się skarżący, nie opiera się na art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy (który dotyczy tylko osób spełniających kryterium dochodowe), lecz znajduje podstawę w art. 41 pkt 1 ustawy. J. K. nie zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenia tego przepisu, stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł z urzędu badać czy istniała podstawa do uwzględnienia szczególnie istotnych okoliczności jako podstawy do przyznania skarżącemu świadczenia na zasadzie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Nie można było jednocześnie odnosić tej okoliczności do naruszenia art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy. Również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 3, 4 nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia przepisów dotyczące zaskarżonego aktu. Nie każde jednak naruszenie prawa przez organy administracji stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 134 § 1 p.p.s.a. należy odczytywać w świetle przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić zatem wtedy, gdy organy naruszyły wskazane przez skarżącego w skardze kasacyjnej przepisy, co miało lub mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a sąd pomimo to skargę oddalił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany materiał sprawy nie pozwalał na stwierdzenie, że organy dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a. jak też art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej w stopniu istotnym dla wyniku sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest ona instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ma ona za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy) przez udzielenie wsparcia odpowiedniego do okoliczności (art. 3 ust. 3 ustawy). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Powyższe przepisy formułują wiążące dyrektywy interpretacyjne, jednakże zarzut ich naruszenia nie mógł stanowić samodzielnej podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli skarżący nie wskazał naruszenia podstawowej normy będącej podstawą uprawnienia do specjalnego zasiłku celowego. Z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł domniemywać jednak innych uchybień aniżeli wskazane w skardze kasacyjnej. Częściowo zasadny był zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. Uchybienie temu przepisowi nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, stąd nie stanowiło podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a. fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Zdaniem skarżącego dane o sytuacji finansowej organów pomocy społecznej nie mogły być - wbrew wywodom uzasadnienia wyroku - traktowane jako wiedza powszechnie znana, na okoliczność której nie było potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego. Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji nadużył art. 106 § 4 p.p.s.a., bowiem wydanie decyzji odmownej z powołaniem na ograniczone zasoby środków pozostających w dyspozycji organów pomocy wymagało zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych wyjaśnień w tym względzie, to jednak analiza całokształtu okoliczności sprawy, w tym uwzględnienie odmowy podjęcia pracy przez J. K., udzielanych skarżącemu propozycji udzielenia pomocy w formie usług opiekuńczych lub umieszczenia w domu dziennego pobytu, a także znacznego przekroczenia kryterium dochodowego doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do przekonania, że nawet uzupełnienie postępowania administracyjnego w powyższym zakresie nie miałoby wpływu na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.