III SA/Gd 588/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka WSA Alina Dominiak Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 4 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja może być wykonana. Prezydent Miasta decyzją z dnia 19 stycznia 2006 r., nr [...] przyznał K. N. dodatek mieszkaniowy w wysokości 115,98 zł za okres od dnia 1 lutego 2006 r. do 31 lipca 2006 r.; płatny na poczet bieżących opłat mieszkaniowych, bezpośrednio dla zarządcy domu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w gospodarstwie domowym K. N. na powierzchni 49,10 m2 zamieszkują trzy osoby. Łączny dochód członków tego gospodarstwa w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wynosi 4.851,79 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę daje kwotę 539,09 zł miesięcznie. Wydatki za lokal wynosiły 375, 89 zł miesięcznie. W świetle przepisów o dodatkach mieszkaniowych wnioskodawczyni spełnia warunki do otrzymania świadczenia. W odwołaniu K. N. podniosła, że w jej ocenie dodatek został źle wyliczony. Wskazała, że w skład jej gospodarstwa domowego wchodzą dwie córki. W miesiącu październiku 2005 r. jedynym dochodem rodziny był zasiłek rodzinny na córkę w kwocie 43 zł. Tymczasem urzędnik przyjmujący wniosek zażądał dodatkowo zaświadczenia o dochodach jej nieżyjącego już męża, który nie był ujęty we wniosku jako członek rodziny. Następnie dane te były podstawą do wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 września 2006 r., nr 706/06 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1-2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że w październiku 2005 r. dochód gospodarstwa domowego K. N. to nie tylko zasiłek rodzinny na córkę, ale także dochód osiągany przez żyjącego wówczas męża w postaci renty w kwocie 1.442,83 zł i dodatku pielęgnacyjnego w kwocie 144 zł. Listopad i grudzień 2005 r. w zakresie ustalonego dochodu nie były przedmiotem sporu. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych mąż wnioskodawczyni dopóki żył był członkiem jej gospodarstwa domowego, choć nie został ujęty we wniosku. Zatem jego dochód osiągnięty za życia, w październiku 2005 r., prawidłowo został włączony do dochodu gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 3 ust. 3 cytowanej ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczaniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu; do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż zgodnie z tymi przepisami dochód K. N. jest zwiększony o świadczenie rentowe netto jej męża w kwocie 1442,83 zł powiększone o dodatek pielęgnacyjny (do dochodu nie wlicza się tylko zasiłku pielęgnacyjnego) w kwocie 144 zł. Mając to na uwadze organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo obliczył dochód gospodarstwa domowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. N. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji. Skarżąca powtórzyła zarzut odwołania, że niezgodne z prawem jest doliczenie do dochodów gospodarstwa domowego dochodów nieżyjącego męża. Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniami organu odwoławczego, ponieważ dochody osoby nieżyjącej na dzień rozpatrywania wniosku, nie mogą stanowić o tym, czy należy się dodatek mieszkaniowy. W każdym innym przypadku, kiedy po śmierci męża zwracała się o różnego rodzaju pomoc socjalną, jego dochody nie były uwzględniane przy ustalaniu kryterium dochodowego. Art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że gospodarstwo domowe to wszystkie osoby stale zamieszkujące i gospodarujące z wnioskodawcą. Zatem mąż nie był osobą wchodzącą do gospodarstwa domowego w dniu składania wniosku i nie można żądać udokumentowania jego dochodów za ostatnie 3 miesiące, gdyż sytuacja gospodarstwa domowego uprawniająca do dodatku mieszkaniowego rozpatrywana jest przez urzędnika na dzień złożenia wniosku, a nie na 3 miesiące wstecz. Ponadto organy dokonując obliczeń uwzględnił dochody 4 osób za ostatnie 3 miesiące, ale dochód podzieliły na 3 osoby ujęte we wniosku. Skarżąca wskazała, że interpretacja przepisów przyjęta przez organ odwoławczy prowadzi do absurdalnej sytuacji. Zgodnie z nią w przypadku zamieszkiwania z innymi członkami rodziny np. synem, synową i wnukiem - nawet czasowo zameldowanymi, którzy wyprowadziliby się przed złożeniem wniosku o dodatek mieszkaniowy, skarżąca musiałaby dostarczyć zaświadczenia o dochodach tych osób. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych względów niż w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 zdanie 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Stosownie do art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy jedną z przesłanek warunkujących uzyskanie dodatku mieszkaniowego stanowi wysokość średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie tego dodatku. Natomiast w ust. 3 art. 3 niniejszej ustawy zawarto regulację, jakie przychody uważa się za dochód. Według niniejszego przepisu dochodem są wszelkie przychody, od których odlicza się lub do których nie wlicza się ściśle określonych należności. Podstawowe znaczenie określenia "wszelkie przychody" obejmuje to, co zostało uzyskane faktycznie. Zatem chodzi tutaj o wszystkie faktycznie uzyskane dochody w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jak wynika z akt administracyjnych w skład dochodów gospodarstwa domowego prowadzonego przez skarżącą w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku weszła również renta jej męża za miesiąc październik 2005 r. Jest to dochód faktycznie uzyskany przez to gospodarstwo i zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami musi zostać uwzględniony jako dochód przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego. Fakt, że osoba otrzymująca określone świadczenie nie jest członkiem gospodarstwa domowego w dacie składania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie znaczy, że uzyskiwany przez nią dochód nie stanowił dochodu tego gospodarstwa w okresie, kiedy była jego członkiem. Zatem organy administracji prawidłowo wliczyły do dochodu gospodarstwa domowego skarżącej rentę jej zmarłego męża otrzymaną za październik 2005 r. Jednocześnie organy administracji do dochodu gospodarstwa domowego skarżącej wliczyły również dodatek pielęgnacyjny otrzymany przez męża skarżącej za październik 2005 r. Wobec tego rozważenia w sprawie wymagała kwestia, czy dodatek pielęgnacyjny podlega wliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z treści art. 3 ust. 3 zd. 2 cytowanej ustawy jednoznacznie wynika, iż do dochodu nie wlicza się zasiłków pielęgnacyjnych. Zatem koniecznym staje się wyjaśnienie charakteru obu świadczeń, tj. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Zasiłki pielęgnacyjne uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), natomiast dodatki pielęgnacyjne objęte są regulacją ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje między innymi osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy). Stosownie zaś do art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dokonując porównania obu świadczeń należy mieć również na względzie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), której art. 5 pkt 1 stanowi, że orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118) traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z porównania przedstawionych wyżej przepisów oba świadczenia przysługują osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji są osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności jest osoba legitymująca się orzeczeniem właściwego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, jak również osoba legitymująca się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Zatem skoro osoba uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, to spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i zasiłek ten będzie jej przysługiwał, jeżeli nie jest osobą uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 cyt. ustawy). Z tego wynika, że jedyna różnica między porównywanymi świadczeniami polega na tym, iż jeżeli osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności posiada uprawnienia do emerytury bądź renty z powodu całkowitej niezdolności do pracy to z tytułu niezdolności do samodzielnej egzystencji może otrzymać wyłącznie dodatek pielęgnacyjny. Zatem należy stwierdzić, że cel i charakter oraz funkcja obu świadczeń, tj. zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego są identyczne. Ustawodawca miał na względzie ten fakt, skoro w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulował kwestię zbiegu uprawnień, aby zapobiec pobieraniu z dwóch źródeł świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, nie wlicza się zasiłków pielęgnacyjnych oraz dodatków pielęgnacyjnych. Wykładnia niniejsza jest zgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, regulującym zasadę równości wobec prawa. Stosowanie wyłącznie gramatycznej wykładni przepisu art. 3 ust. 3 zd. 2 cytowanej ustawy prowadziłoby do naruszenia wskazanej zasady konstytucyjnej. Zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, jako świadczenia o tożsamym charakterze i identycznej funkcji muszą być tak samo traktowane na gruncie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W tym miejscu godzi się wskazać, że do tożsamego wniosku doszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2003 r., ISA 1700/02 ( Lex nr 148863), rozstrzygając w stosunku do osoby, która ukończyła 75 lat. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji zaliczyły do dochodu gospodarstwa domowego skarżącej dodatek pielęgnacyjny. Wskazanie dodatku pielęgnacyjnego jako składnika dochodów nie zwalnia organów administracji od dokonania analizy wskazanych przez stronę składników i ustalenia dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wobec tego doszło do naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Rzeczą organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę będzie ustalenie dochodu gospodarstwa domowego skarżącej przy zastosowaniu wskazanej wyżej wykładni art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Prawidłowe zastosowanie niniejszego przepisu umożliwi dopiero podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do dodatku mieszkaniowego. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja może być wykonana, gdyż co do zasady skarżącej przysługuje dodatek mieszkaniowy.