III SA/Wa 2923/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Artur Kot, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. W dniu 10 kwietnia 2006 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwanego dalej Zakładem, wpłynął wniosek Skarżącego M. R. z dnia 7 kwietnia 2006 r. o umorzenie zaległości z tytułu składek od 1999 r. do 2001 r. z uwagi na trudną sytuację materialną. Jedynym źródłem utrzymania czteroosobowej rodziny Skarżącego jest jego dochód z działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od 06/1999 do 02/06, argumentując że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Skarżący jest osobą młodą, prowadzącą nadal działalność gospodarczą. Sytuacja finansowa, w której obecnie się znajduje nie ma charakteru stałego i nie została wywołana zdarzeniami losowymi którym nie można było przeciwdziałać. Zakład stwierdził ponadto że w przypadku Skarżącego nie zachodzi sytuacja, w której ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie opłacić należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący powtórnie przedstawił swoją sytuację materialną. Zwrócił ponadto uwagę, iż zmuszony jest poczynić inwestycje w celu dostosowania prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej do norm unijnych. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ponawiając zasadniczo argumentację w niej zawartą. W skardze na tę decyzję Skarżący ponownie opisał swoją sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano z kolei możliwość umarzania należności, o których mowa wyżej, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Szczegółowe zasady umarzania tych należności określa § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 144, poz. 1365). Zgodnie z art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne, w tym również w zakresie ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne przybiera formę decyzji Zakładu (art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s.), stąd też postępowanie poprzedzające jej wydanie jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako K.p.a. Dotyczy to również postępowania prowadzonego w drugiej instancji przez Prezesa Zakładu na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. (zob. art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. § 3 cytowanego artykułu stanowi z kolei, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 K.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem wydane w sprawie decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają. Zakład, a w drugiej instancji Prezes Zakładu stwierdzili, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność. Skarżący jest osobą młodą, prowadzącą nadal działalność gospodarczą. Sytuacja finansowa, w której obecnie się znajduje nie ma charakteru stałego i nie została wywołana zdarzeniami losowymi, którym nie można było przeciwdziałać. Organy stwierdziły ponadto że w przypadku Skarżącego nie zachodzi sytuacja, w której ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie spłacić należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Tymczasem organy nie ustaliły faktycznej sytuacji finansowej Skarżącego i jego rodziny, na którą oprócz wysokości osiąganych dochodów wpływ ma także wielkość stałych obciążeń (np. opłaty za energię elektryczną, telefon, gaz, mieszkanie). Nie rozważyły mianowicie jaką rzeczywiście kwotą Skarżący dysponuje (wysokość wpływów pomniejszona o niezbędne koszty utrzymania), oraz jaka kwota przypada miesięcznie na osobę, a także czy z kwoty tej jest on w stanie zaspokajać potrzeby niezbędne do egzystencji swojej i swojej rodziny. Zwłaszcza, że wysokość miesięcznego dochodu z działalności gospodarczej Skarżący określił na kwotę 800 zł. Jego żona pobiera zasiłek dla bezrobotnych (o nie ustalonej przez organy wysokości). Na ich utrzymaniu pozostaje dwoje dzieci. Szczególnie wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej Skarżącego i ustalenie, czy zapłata składek, rzeczywiście, jak podnosi Skarżący, może zagrozić jego egzystencji, ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., tj. pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Do tej właśnie przesłanki nawiązywał Skarżący w swoim wniosku o umorzenie należności oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ocena istnienia okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości powinna być przy tym dokonana według stanu z chwili rozstrzygania, a nie odnosić się do hipotetycznych zdarzeń mogących wystąpić w przyszłości (możliwość poprawy sytuacji materialnej Skarżącego). Zdarzenia te nie mogą być bowiem - z oczywistych względów - znane ani organom, ani stronie. Tak więc podejmując rozstrzygnięcie w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek organy mają obowiązek rozważyć aktualną sytuację majątkową strony, a nie snuć przypuszczenia odnośnie do przyszłości. Za niewystarczające dla wykazania, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., uznać należy stwierdzenie organów, iż w przypadku Skarżącego nie zachodzi sytuacja, w której ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest on w stanie spłacić należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Organy nie wskazały bowiem przyczyn, z powodu których doszły do takiego wniosku. Nie przytoczyły również treści cytowanego wyżej przepisu. Tymczasem organy mają obowiązek szczegółowo wyjaśnić swoje stanowisko w sprawie, poddać rozważaniom argumenty podnoszone przez stronę, odnieść je do norm wynikających z przepisów prawa i wskazać powody takiego, a nie innego ich zastosowania. Bez wątpienia ogólnikowe stwierdzenie organów, iż w przypadku Skarżącego nie zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie czyni zadość tym wymaganiom. Nie jest również wiadome na jakiej podstawie organy skonstatowały, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w G., za pośrednictwem którego, w stosunku do Skarżącego, prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, nie stwierdził stanu całkowitej nieściągalności. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, iż zwrócono się do organu egzekucyjnego z prośbą o udzielenie informacji w tym zakresie. Nie jest także jasne, na ile egzekucja ta jest skuteczna oraz jakie w jej toku stosowano środki egzekucyjne. Organy nie odniosły się również do kwestii posiadanych przez Skarżącego zaległości czynszowych na kwotę 1.006,48 zł (bez odsetek). Organ odwoławczy nie ustosunkował się z kolei do argumentacji Skarżącego zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż zmuszony jest poczynić inwestycje w celu dostosowania prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej do norm unijnych, zaś barierą w otrzymaniu dotacji na ten cel jest zadłużenie wobec Zakładu. Podnieść w tym miejscu należy, iż nawet gdyby okoliczności te nie znalazły uznania organów, to jednak ich ocena powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Odnosząc się natomiast do stwierdzenia organu odwoławczego, iż Skarżący nie podniósł żadnych nowych okoliczności, nie znanych dotychczas organom, należy wyjaśnić, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli podjętej przez niego decyzji. Wyrażona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Tym samym organy nie rozważyły właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Zdaniem Sądu, ten błąd mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia organów, przy czym, jak już wyżej wskazano, uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek Skarżącego uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się bowiem przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Sąd zauważa ponadto, że w wydanych w obu instancjach decyzjach znajduje się passus mówiący o tym, iż Skarżący zalega z zapłatą składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy (...) w kwocie 22.651,47 zł (...), w tym składki nie podlegające umorzeniu w kwocie 4.743,73 zł. Z treści tego akapitu nie wynika, zdaniem Sądu, jednoznacznie, czy (a jeśli tak, to w jakiej części) zakresem toczącego się postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek objęte zostały również należności za zatrudnianych pracowników (z informacji znajdującej się na karcie 22 akt administracyjnych wynika, że Skarżący jest osobą samodzielnie prowadzącą działalność gospodarczą zatrudniającą pracowników). W sytuacji zaś gdyby Zakład orzekł w pierwszej instancji o odmowie umorzenia tych należności powinien był dać temu wyraz w sentencji wydanej przez siebie decyzji, co z kolei nie pozostawałoby bez wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu odwoławczym. Jeśli bowiem decyzja pierwszoinstancyjna zawierałaby rozstrzygnięcie dwojakiego rodzaju, tj. odmawiałaby umorzenia składek należnych od Skarżącego jako osoby ubezpieczonej, będącej jednocześnie płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz zatrudnianych pracowników oraz odmawiałaby umorzenia składek w części finansowanej przez pracowników, to decyzji takiej Prezes Zakładu nie mógłby utrzymać w mocy. Takie rozstrzygnięcie naruszałoby bowiem art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W myśl natomiast art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jednym z możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego jest decyzja, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. W tym miejscu zauważyć należy, iż instytucja umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uregulowana w art. 28 u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. ma zastosowanie tylko i wyłącznie do zaległości z tytułu składek finansowanych przez osoby będące jednocześnie ich płatnikami. Zgodnie bowiem z art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się (podkr. Sądu) art. 28 i 29. Oznacza to, iż ani przepis art. 28 u.s.u.s. ani przepisy rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. (wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s.) nie mogą stanowić podstawy do umorzenia składek należnych za zatrudnianych pracowników w części przez nich finansowanej. Tym samym stwierdzić należy, iż Prezes Zakładu utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji odmawiającą umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne pracowników w części przez nich finansowanej, naruszyłby przytoczone wcześniej przepisy art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości umorzenia zaległości z tytułu składek w części finansowanej przez pracowników postępowanie wszczęte wnioskiem Skarżącego 7 kwietnia 2006 r. byłoby w tym zakresie bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone. Badając ponownie prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji Prezes Zakładu zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazówki. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 P.p.s.a. Skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e) P.p.s.a.