I OSK 788/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa B. Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2006 r. , sygn. akt IV SA/Gl 1246/06 odrzucające skargę Przedsiębiorstwa B. Sp. z o.o. w [...] na wystąpienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Gl 1246/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Przedsiębiorstwa B. Sp. z o.o. w [...] na wystąpienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Katowicach z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przytoczył, iż granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych określone zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wynikają one także z przepisów szczególnych zawartych w innych aktach prawnych. Zasadą jest dopuszczalność orzekania przez sądy administracyjne wyłącznie w sytuacjach, w których organy administracyjne działają w formach władczych lub stanowiących. W tym kontekście Sąd oceniał charakter prawny i przynależność do katalogu określonych przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a wystąpienia inspektora pracy kierowanego do pracodawcy na podstawie art. 9 pkt 5 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm., dalej "ustawa o PIP"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż wystąpienie nie stanowi decyzji administracyjnej. Sąd wskazał, że ustawodawca wyposażając inspektorów pracy w uprawnienia służące realizacji przekazanych im zadań, dokonał zróżnicowania pomiędzy poszczególnymi środkami - nakazami oraz sprzeciwami i wystąpieniami kierowanymi do pracodawców. Nakaz czy sprzeciw wydane być mogą w sytuacjach, w których nastąpiło naruszenie podstawowych praw pracowniczych, bądź uchybiono podstawowym obowiązkom pracodawcy z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Władczy charakter nakazu i sprzeciwu oraz dotkliwość konsekwencji jakie za sobą niosą przesądziły o ustaleniu dla nich formy decyzji administracyjnej (art. 21a, 21c ustawy o PIP) oraz o zagwarantowaniu stronie prawa do wniesienia odwołania i kontroli legalności rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania odwoławczego (art. 14 ust. 1 pkt 7a i 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o PIP). Jednakże takiej formy ani trybu odwoławczego ustawodawca nie przewidział dla wystąpienia inspektora pracy. Stąd wypływa wniosek, iż wystąpienie, o którym mowa w art. 9 ust. 5 ustawy o PIP nie stanowi formy działania inspektora pracy przybierającego postać decyzji administracyjnej. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 3622/02 stwierdzającego, iż wystąpienie inspektora pracy jest w istocie decyzją administracyjną podlegająca kontroli instancyjnej i zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podkreślono, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest jakiegokolwiek przepisu przewidującego sankcje za niezastosowanie się do wniosków zawartych w wystąpieniu czy za nieudzielenie informacji, o której mowa w art. 21d ustawy o PIP. Na gruncie przepisów tej ustawy brak jest także środków pozwalających na wymuszenie pożądanego zachowania pracodawcy czy podania informacji w tej materii. Sąd pierwszej instancji zaaprobował natomiast pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Sz 1138/01, stwierdzający iż wystąpienie państwowego inspektora pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż wystąpienie nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających przepisów prawa podlegającej kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wystąpienia nie są władczą formą działań administracji, a zawarte w nich wskazania stanowią swoiste zalecenia pokontrolne, których wykonanie nie jest objęte przymusem administracyjnym, zaś egzekwowanie tych obowiązków nie leży w gestii inspektora pracy. Uprawnienia tego organu kontroli kończą się na opisaniu stanu faktycznego i przedstawieniu jego oceny, zmierzającej do podjęcia przez kontrolowanego własnych działań o charakterze organizacyjnym, kadrowym itp. i pozostawiając mu w tym zakresie znaczną swobodę. Zakres relacji pomiędzy kontrolowanym pracodawcą a inspektorem pracy oznacza, iż nie ma w niej elementu prawnej możliwości bezpośredniego ingerowania w działalność pracodawcy przez podejmowanie działań o charakterze władczym. Sąd pierwszej instancji podniósł także, że gdyby nawet przyjąć, iż wystąpienie stanowi decyzję lub inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, to skargę należałoby odrzucić z innych powodów. Gdyby zaskarżone wystąpienie potraktować jako decyzję wówczas przedmiotem skargi byłoby rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, co jest sprzeczne z art. 52 § 1 p.p.s.a, ponieważ skarga służy po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W przypadku gdyby stanowiło ono akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p..p.s.a, wówczas należałoby stwierdzić, że skarga została wniesiona bez zachowania trybu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Na powyższe postanowienie wniesiono skargę kasacyjną, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 104 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 9 ust 5 ustawy o PIP, poprzez przyjęcie, iż zaskarżonemu wystąpieniu Inspektora Pracy nie przysługuje przymiot decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym; - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust 5 ustawy o PIP, poprzez przyjęcie, że zaskarżone wystąpienie nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; - art. 52 § 1 i 3 poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia, ani też że organ nie został uprzednio wezwany na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, więc przedmiotem skargi było rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. 2. konstytucyjnej zasady państwa prawnego, czyli art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że zaskarżonemu wystąpieniu Inspektora Pracy nie przysługuje przymiot decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym bądź, że nie mieści się ono w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, co uniemożliwiło skarżącemu zaskarżenie tego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, a przez to uniemożliwiło mu obronę swych praw. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych. Skarżący stwierdził, iż definicję decyzji administracyjnej zawiera przepis art. 104 kpa, na którego podstawie należy stwierdzić, iż jest ona aktem, w drodze, którego organ załatwia sprawę (§1), rozstrzygając sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończąc sprawę w danej instancji (§2). Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2003 r., sygn. akt II SA 3622/02 wskazano, iż zaskarżone wystąpienie zawiera rozstrzygnięcie polegające na nałożeniu na pracodawcę określonych obowiązków prawnych. Co prawda Inspektor Pracy nie nakazuje, lecz jedynie wnosi o podjęcie określonych działań, lecz ze względu na treść owej dyspozycji należy stanąć na stanowisku, iż zawiera ona adresowaną do skarżącego prawną dyrektywę określonego działania. W niniejszej sprawie nie pozostawiono skarżącemu swobody w zakresie niewykonania bądź wykonania "wniosków" Inspektora Pracy w inny sposób niż poprzez dokonanie owego przekształcenia umów cywilnoprawnych w umowy o pracę. Podniesiono, że gdyby nawet przyjąć, iż zaskarżonemu wystąpieniu nie przysługuje przymiot decyzji w sensie materialnym, to należy zakwalifikować je jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) Wskazano, iż wystąpienie ma zewnętrzny i publicznoprawny charakter, zostało skierowane do indywidualnego podmiotu, dotyczy obowiązków wynikających z przepisów praw i posiada władczy charakter. Skarżący zważył, iż można przyjąć, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skierowana za pośrednictwem organu w istocie stanowiła odwołanie od decyzji inspektora pracy. Podniesiono, iż spełniała ona wszystkie wymagania wymienione w art. 63 § 2 i 3 kpa przewidziane dla podania, więc organ mógł je potraktować jako odwołanie. Zgodnie zaś z art. 65 § 1 kpa organ niewłaściwy w sprawie, do którego wniesiono podanie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. W niniejszej sprawie organ nie przekazał odwołania organowi wyższego stopnia, lecz jedynie wniósł odpowiedź na skargę. Stwierdzono, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie wezwał uprzednio - zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a.- organu do usunięcia naruszenia prawa, nie znajduje potwierdzenia w faktach. Kierując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem organu, który wydał wystąpienie, wezwano organ na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawnego, której jednym z przejawów jest prawo każdej ze stron do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Odrzucenie przez Sąd skargi, z uwagi na to, że w jego ocenie wystąpieniu inspektora pracy nie przysługuje przymiot decyzji w znaczeniu materialnym bądź, że nie mieści się ono w pojęciu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, pozbawia skarżącego obrony swych praw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w Katowicach wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż wystąpienie stanowi niewładczą formę kontroli nad pracodawcą. Przepis art. 9 pkt 5 ustawy o PIP przewiduje możliwość wydania wystąpienia w przypadku stwierdzenia naruszeń, które ze względu na przeszkody formalnoprawne nie mogą zostać objęte decyzją administracyjną (nakazem). Wskazano, iż wystąpienie tym różni się od decyzji, iż nie jest bezwzględnym zobowiązaniem do działania lub zaniechania, które w konsekwencji może wiązać się z wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wystąpienie pozostawia po stronie pracodawcy znaczną swobodę uznania, a niezastosowanie się do zaleceń inspektora pracy nie może skutkować ich przymusowym wyegzekwowaniem. W związku z tym wystąpienie nie będące przecież władczą formą działania nie może być ujęte we wspomnianej kategorii aktów lub czynności, podlegających kontroli sądowej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2002 r., SA/Sz 1138/01). Wskazano, iż pismo skarżącej nie mogło być potraktowane jako odwołanie od decyzji, na podstawie art. 128 kpa, ponieważ w przedmiotowej sprawie inspektor pracy skierował do pracodawcy wystąpienie, od którego odwołanie nie przysługuje i dlatego brak było podstaw do wszczęcia postępowania odwoławczego. Nie zgodzono się z zarzutem naruszenia konstytucyjnej zasady państwa prawnego, której jednym z przejawów jest prawo każdej ze stron do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ani z orzeczeniem ani z decyzją, od której przysługuje odwołanie. Pracodawca jedynie informuje, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia, o terminie i sposobie wykonania zawartych w wystąpieniu wniosków, a obowiązek ten nie jest równoznaczny z obowiązkiem wykonania wystąpienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 9 ustawy o PIP w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do: 1) w wypadku gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy - nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym w nakazie terminie, 2) nakazania: wstrzymania prac, gdy naruszenie powoduje bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników lub innych osób wykonujących te prace; skierowania do innych prac pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych, szkodliwych lub niebezpiecznych albo pracowników lub innych osób dopuszczonych do pracy przy pracach niebezpiecznych, jeżeli pracownicy ci lub osoby nie posiadają odpowiednich kwalifikacji; nakazy w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu, 2a) nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, 3) nakazania, w wypadku stwierdzenia, że stan bezpieczeństwa i higieny pracy zagraża życiu lub zdrowiu pracowników, zaprzestania przez zakład pracy lub jego część działalności bądź działalności określonego rodzaju, 4) zgłoszenia sprzeciwu przeciwko uruchomieniu wybudowanego lub przebudowanego zakładu pracy albo jego części, jeżeli z powodu nieuwzględnienia wymagań bezpieczeństwa i higieny pracy dopuszczenie ich do eksploatacji mogłoby spowodować bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia pracowników; sprzeciw wstrzymuje uruchomienie zakładu lub jego części, 5) skierowania wystąpienia, w razie stwierdzenia innych naruszeń niż wymienione w pkt 1-4, do pracodawcy lub organu, o którym mowa w art. 7 ust. 1, o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych. Stosownie zaś do art. 21 tej ustawy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli oraz po przeprowadzeniu postępowania wynikającego z przepisów ustawy inspektor pracy: 1) wydaje nakazy i zgłasza sprzeciwy, o których mowa w art. 9 pkt 1-2a i 4, 2) kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 9 pkt 5, 3) wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 11a, 4) podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wystąpieniem, które wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie jest decyzją administracyjną. W przeciwieństwie do decyzji, wystąpienie nie jest bezwzględnym zobowiązaniem do działania lub zaniechania, które w konsekwencji może wiązać się ze wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wystąpienie inspektora pracy jest niewładczą formą nadzoru nad kontrolowanym pracodawcą. Niezastosowanie się przez pracodawcę do wskazań zawartych w wystąpieniu inspektora pracy nie pociąga za sobą sankcji administracyjnej. Nie jest też ono poddane egzekucji, więc nie ma wpływu na sytuację prawną strony. Należy wskazać, iż kryterium kwalifikującym dany akt administracyjny jako decyzję jest władcze i jednostronne rozstrzygnięcie, kształtujące indywidualną sytuację prawną jednostki przez bezpośrednie nałożenie na nią określonych obowiązków lub przyznanie albo odmowę przyznania określonych uprawnień, czy też stwierdzenie istnienia prawnego obowiązku lub uprawnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn akt II SA 3622/02). Należy zważyć, że co prawda wystąpienie zawiera zobowiązanie pracodawcy do usunięcia określonych w nim naruszeń, ale zawiera ono także pouczenie o treści art. 21 d ust. 2 ustawy o PIP, zgodnie z którym, adresat do którego skierowano wystąpienie, jest obowiązany w terminie określonym w wystąpieniu, nie dłuższym niż 30 dni, zawiadomić inspektora pracy o terminie i sposobie wykonania ujętych w wystąpieniu wniosków. Wskazać należy, iż obowiązek poinformowania o sposobie wykonania wniosków nie rodzi dla pracodawcy żadnych negatywnych skutków w przypadku jego niewykonania. W ustawie o PIP ustawodawca nie przewidział żadnej sankcji administracyjnej za nierespektowanie wystąpienia przez pracodawcę. Obowiązek poinformowania o sposobie wykonania wniosków nie jest także równoznaczny z obowiązkiem wykonania wystąpienia. Ponieważ wystąpienie inspektora pracy stanowi niewładczą formę działania, to nie może być ono również zakwalifikowane do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikającego przepisów prawa, które podlegając kontroli sądowej są władczymi formami działania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2002 r., sygn. akt SA/Sz 1138/01). Skoro zatem wystąpienie inspektora pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to pozostałe zarzuty wskazane w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.