II SA/Wa 1846/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi I. D. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na rzecz skarżącej I. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania I. D. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w P. [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Ministra Obrony Narodowej. Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy: Pismem z dnia 3 października 2005 r. I. D. wniosła za pośrednictwem organów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej WAM) do Ministra Obrony Narodowej o wydanie decyzji stwierdzającej prawo do zamieszkiwania w ww. lokalu mieszkalnym. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w P. pismem z dnia 27 października 2005 r. zawiadomił I. D. o wszczęciu na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.) postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w budynku na [...] w P.. Pismem z dnia 13 grudnia 2005 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w P. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o zajęcie stanowiska w przedmiocie wyrażenia zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. W tym samym dniu wskazany organ postanowieniem nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku I. D. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Ministra Obrony Narodowej. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w P. podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Przyczyną podjęcia zawieszonego postępowania było przekazanie przez Prezesa WAM wniosku I. D. do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy służby stałej w garnizonie P. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła I. D.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia odwołująca się zarzuciła rozstrzygnięciu brak merytorycznego rozpoznania sprawy, poprzez niezajęcie stanowiska w sprawie przez Ministra Obrony Narodowej. Prezes WAM postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, że zgodnie z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił zbrojnych RP, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, w sytuacji wyjątkowej – za zgodą Ministra Obrony Narodowej – może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej, o ile ma taką możliwość w zakresie występowania w danej miejscowości wolnego zasobu mieszkaniowego. Powołany art. 29 jest przepisem fakultatywnym, co oznacza, iż pomimo zaistnienia wskazanych w nim przesłanek, dyrektor oddziału regionalnego WAM nie ma obowiązku wydawania pozytywnej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu. W przypadku, gdy sytuacja żołnierzy zawodowych służby stałej nie pozwala na wydanie pozytywnej decyzji, organ powinien wydać decyzję odmowną. W tych okolicznościach, organ I instancji nie jest zobowiązany do występowania do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o niewyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania, gdyż procedury takiej nie przewiduje regulacja art. 29 powołanej ustawy. Na powyższe rozstrzygnięcie I. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Orzeczeniu Prezesa WAM zarzuciła naruszenie przepisów art. 97 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania w sytuacji, gdy nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, bowiem nie zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne przez Ministra Obrony Narodowej. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi, Prezes WAM podniósł, że organ I instancji podjął zawieszone postępowanie w sprawie na skutek polecenia wyrażonego w piśmie Prezesa z dnia 13 lutego 2006 r. Prezes WAM działał jako organ nadrzędny, co wynika z art. 9 pkt 3 Statutu Agencji. Polecenie Prezesa było spowodowane wiedzą o fakcie niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierzy w garnizonie, w którym skarżąca zwracała się z wnioskiem w trybie przepisu art. 29 powołanej ustawy. Dyrektor oddziału rejonowego Agencji, jako organ gospodarujący mieniem Skarbu Państwa, jest zobowiązany każdorazowo dokonywać jednostkowych decyzji zgodnych z całym systemem ustawy. Powyższa okoliczność skutkuje niemożnością wydania decyzji w trybie wskazanego przepisu, bowiem głównym celem ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest zapewnienie lokalu mieszkalnego żołnierzom. Dlatego też Prezes jako organ nadrzędny nie tyle miał możliwość poinstruowania organu I instancji, co ustawowy obowiązek działania w okolicznościach powzięcia wiadomości, co do zasadności wszczęcia przez niego postępowania. Dodatkową okolicznością za tym przemawiającą był fakt, iż z regulaminu organizacyjnego WAM wynika kompetencja Prezesa do opiniowania wniosków składanych w trybie art. 29 powołanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.) w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. W świetle powołanego przepisu oczywistym jest, że kompetencje do orzekania w trybie określonym w powołanym przepisie w I instancji posiada właściwy dyrektor oddziału rejonowego WAM. Poza sporem pozostaje również okoliczność, iż wyrażenie zgody przez Ministra Obrony Narodowej na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że ocena zagadnienia wstępnego następuje w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło i należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu administracji publicznej, niż ten przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Przepis art. 97 § 2 k.p.a. stanowi, że gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W sytuacji zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne, przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały. Podstawowe znaczenie dla takiego ustalenia mają przepisy prawne regulujące określony rodzaj postępowania, w którym rozstrzygane jest zagadnienie wstępne. Przepisy te określają formę rozstrzygnięcia zagadnienia: wyrok, postanowienie, inne orzeczenie, decyzja administracyjna, inna forma działania organu lub sądu. Mowa jest w nich o prawomocności rozstrzygnięcia, ostateczności, skuteczności, czasami wykonalności. Tak określony moment jest miarodajny dla ustąpienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje nie tylko wówczas, gdy ustępuje przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, ale także w chwili stwierdzenia przez organ nieistnienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania. W ocenie Sądu taka sytuacja, wbrew twierdzeniom Prezesa WAM, nie zachodzi w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w P. wnikliwie zapoznał się z wnioskiem skarżącej z dnia [...] października 2005 r. o wydanie decyzji stwierdzającej prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym przez nią zajmowanym. Dokonał wstępnej oceny jego zasadności, uznał argumenty w nim podniesione jako wskazujące na zaistnienie sytuacji wyjątkowej, o której mowa w art. 29 powołanej. W piśmie skierowanym do Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 grudnia 2005 r. wyraził pogląd, że "Przytoczone przez zainteresowaną argumenty przemawiają za przychylnym potraktowaniem złożonego wniosku wyłącznie ze względu na humanitarny aspekt sprawy (...) W garnizonie P. występuje obecnie trudna sytuacja mieszkaniowa kadry zawodowej, która może ulec poprawie na przełomie roku 2006/2007 w związku z prowadzoną inwestycją [...]. (...) Biorąc pod uwagę wyjątkowy charakter omawianej sprawy przesyłam zgodnie z właściwością wystąpienie p. I.D. w sprawie wyrażenia zgody ...". W tych okolicznościach, podjęcie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. zawieszonego postępowania, wobec niezajęcia stanowiska przez Ministra Obrony Narodowej na skutek zwrócenia wniosku organowi I instancji przez Prezesa WAM, było nieuprawnione. Nie ustąpiła bowiem przyczyna zawieszenia postępowania, z powodu której zawieszono to postępowanie. Przyczyną zaś podjęcia postępowania był fakt, iż organ, za pośrednictwem którego skierowano wniosek o wyrażenie przedmiotowej zgody, odmiennie niż to uczynił Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w P. ocenił możliwości pozytywnego dla strony załatwienia sprawy. Taki stan rzeczy nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, bowiem nie ma oparcia w przepisach prawa. Należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 czerwca 2005 r. w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (Dz. U. Nr 116, poz. 975) wnioski osób, o których mowa w art. 29 ustawy, o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym dyrektor oddziału regionalnego przedstawia Ministrowi Obrony Narodowej za pośrednictwem Prezesa Agencji. Powołany przepis rozporządzenia nie daje Prezesowi podstaw do "selekcjonowania" wniosków kierowanych do Ministra Obrony Narodowej w trybie art. 29 powołanej ustawy i ich zwrotu organowi I instancji. Takich uprawnień nie można wywieść z ogólnych kompetencji nadzorczych, o których mowa w odpowiedzi na skargę. Sam Prezes we wskazanym piśmie procesowym przyznaje, że regulamin organizacyjny WAM uprawnia Prezesa do opiniowania wniosków składanych w trybie art. 29 powołanej ustawy. Tak więc aktywność Prezesa WAM we wskazanym zakresie powinna się sprowadzać do przedstawienia Ministrowi własnej opinii co do zasadności wniosku strony i możliwości pozytywnego, bądź negatywnego dla niej rozpatrzenia sprawy. Odmienne zachowanie organu II instancji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powoduje pozaprawne oddziaływanie na rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji. W konsekwencji może to powodować u strony uzasadnione wątpliwości, co do przestrzegania przez organy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i z pewnością nie pogłębia zaufania do organów Państwa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające zostało wydane z naruszeniem art. 8 i 97 § 2 k.p.a., co powoduje konieczność ich uchylenia w oparciu o przepis art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono o niewykonalności zaskarżonego postanowienia. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.