II OSK 962/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1427/06 w sprawie ze skargi A. G. na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1427/06 po rozpoznaniu skargi A. G. na uchwałę Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki - uchylił zaskarżoną uchwałę i poprzedzającą ją uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w Ł. z dnia [...] oraz stwierdził nieważność uchwały Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w Ł. z dnia [...], stwierdził także, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz rozstrzygnął o kosztach. W uzasadnieniu wyroku podano, iż Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych uchwałą z dnia [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 24 ust. 2, art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych /Dz. U. z 1996 r. Nr 431, poz. 178 ze zm./, art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej /Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 ze zm./, uchyliła uchwałę Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w Ł. z dnia [...] Nr [...] wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. M. G. od uchwały Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki oraz odmowy wpisu do rejestru pielęgniarek oraz utrzymała w mocy uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w Ł. z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z dnia [...] wskazano, że w dniu [...] Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych podjęło uchwałę o odmowie stwierdzenia prawa skarżącej do wykonywania zawodu pielęgniarki i wpisu do rejestru pielęgniarek, działając na podstawie upoważnienia zawartego w ( 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w Ł. z dnia [...] w sprawie upoważnienia Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w Ł. do podejmowania decyzji w określonych sprawach. W dniu [...] Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w Ł. wydała uchwałę utrzymującą w mocy uchwałę swojego Prezydium. Od tej uchwały odwołanie wniosła skarżąca do Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych. Po rozpoznaniu sprawy Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych uznała, że Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w Ł. nie miała kompetencji do rozpatrzenia odwołania od uchwały Prezydium tej Rady, bowiem z art. 25 ust. 2 ustawy z 1991 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych wynika, że prezydium działało w określonych sprawach, do których należała sprawa wykonywania zawodu pielęgniarki, w imieniu Rady. Od uchwał prezydium podobnie jak od uchwał okręgowej rady, odwołanie przysługuje wyłącznie do Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych. Odnosząc się merytorycznie do sprawy, w zaskarżonej uchwale podano, że studia ukończone przez skarżącą nie odpowiadały standardom nauczania obowiązującym zarówno w dniu ich rozpoczęcia jak i ukończenia. W dniu rozpoczęcia nauki obowiązywała uchwała Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego, przewidująca 5-letnie studia obejmujące 3 500 godzin kształcenia plus 1120 godzin praktyki przy czym nie przewidywano zmniejszenia godzin w systemie studiów zaocznych. W chwili ukończenia studiów obowiązywały standardy określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r., to jest 5-letnie studia oraz 6100 godzin praktyki. Skarżąca ukończyła natomiast 4-letnie studia obejmujące 1662 godzin. Z tych przyczyn wniosek skarżącej nie mógł w ocenie organu być uwzględniony. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła A. G. podnosząc, iż pominięto w jej sprawie Europejskie Porozumienie w sprawie szkolenia i kształcenia pielęgniarek /Dz. U. z dnia 17 lipca 1996 r. Nr 83, poz. 384/, uchwałę Nr [...] Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego z dnia 29 czerwca 2000 r. oraz rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia standardów nauczania do poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia /Dz. U. Nr 116, poz. 1004 ze zm./. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Uzasadniając takie stanowisko Sąd wskazał, że zawód pielęgniarki i położnej, stosownie do brzmienia art. 11 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej może wykonywać osoba posiadająca prawo do wykonywania zawodu stwierdzone przez okręgową radę pielęgniarek i położnych, która w myśl art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych stwierdza prawo wykonywania zawodu, zaś stosownie do art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych Prezydium działa w imieniu Rady w związku z uchwałą z dnia [...] Nr [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w Ł. zawierającą upoważnienie dla Prezydium do działania w imieniu Rady w określonych sprawach. Przepis art. 11 ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały określa warunki, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o stwierdzenie prawa do wykonywania zawodu pielęgniarki i jest to m. in. posiadanie dyplomu ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej. Skarżąca ukończyła studia w zakresie pielęgniarstwa na Uniwersytecie Medycznym w Ł. i legitymuje się stosownym dyplomem, natomiast organy wydając rozstrzygnięcie o odmowie uwzględnienia wniosku o stwierdzenie uprawnień zawodowych zakwestionowały fakt ukończenia przez skarżącą szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej. Stanowisko kwestionujące dyplom ukończenia wyższej uczelni zaskarżoną uchwałą w ocenie Sądu nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach. Z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej wynika wprost, iż pielęgniarka uzyskuje kwalifikacje zawodowe po ukończeniu szkoły pielęgniarskiej, którą w rozumieniu ustawy jest m. in. wyższa szkoła prowadząca kształcenie w formie studiów magisterskich jednolitych lub uzupełniających. Określenie w ustawie minimalnego czasu trwania i ilości godzin kształcenia na studiach wyższych zawodowych, a więc nie magisterskich, jakie ukończyła skarżąca, nie daje uprawnień samorządowi pielęgniarskiemu do kontroli przestrzegania przez poszczególne uczelnie prawidłowości wymogów ustawy. Jedynym uprawnionym w tym zakresie organem jest Krajowa Rada Akredytacyjna Szkolnictwa Medycznego. Przedstawienie więc przez skarżącą dyplomu ukończenia jednolitych studiów magisterskich na Uniwersytecie Medycznym w Ł. i uzyskanie tytułu magistra pielęgniarstwa oznacza, iż spełniła ona wymóg określony w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, co powoduje, że brak było podstaw do podjęcia uchwały o odmowie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu. Uchwałę z dnia [...] Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w Ł. należało wyeliminować poprzez stwierdzenie jej nieważności z uwagi na podjęcie z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części orzekającej o uchyleniu zaskarżonej uchwały oraz uchwały utrzymanej nią w mocy wniosła Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych reprezentowana przez radcę prawnego P. D., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej /tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 ze zm./ przejawiającą się w pominięciu znajdującego się w tym przepisie wyrażenia "prowadzącą kształcenie w zawodzie pielęgniarki", przy jednoczesnym nieuwzględnieniu dyspozycji art. 8c ust. 1-3 tej ustawy. a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 11 ust. 2 pkt 2 w następstwie nieprawidłowego przyjęcia, że dyplom, który uzyskała skarżąca, jest dyplomem ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej w rozumieniu ustawy, niezależnie od kwestii "zadośćuczynienia przez tę szkołę prawem określonym standardom kształcenia". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż błędnie Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że samo posiadanie dyplomu wyższej uczelni jest wystarczające do uwzględnienia jej wniosku o stwierdzenie prawa do wykonywania zawodu. Niewłaściwe jest też stanowisko Sądu, że organ wydając zaskarżoną decyzję zakwestionował dyplom bowiem dokonano tylko sprawdzenia, czy skarżąca zadośćuczyniła prawnemu wymogowi przewidzianemu w art. 11 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, a więc czy "posiada dyplom ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej’. Pojęcie polskiej szkoły pielęgniarskiej jako pojęcie ustawowe, określone w art. 7 ust. 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej precyzuje wymagania dla takiej szkoły. W świetle art. 8c ust. 1 tej ustawy szkoła wyższa zamierzająca prowadzić kształcenie w zawodzie pielęgniarki jest obowiązana uzyskać akredytację potwierdzającą spełnienie określonych standardów kształcenia. Oceniając, czy dana szkoła wyższa prowadzi kształcenie w zawodzie pielęgniarki nie można abstrahować od kwestii spełniania przez nią określonych standardów. Dokonując analizy w tym zakresie organy orzekające w sprawie stwierdziły, że ukończone przez skarżącą studia nie spełniały na żadnym ich etapie wymaganych standardów nauczania i to w sposób rażący. Błędne jest zatem przyjęcie przez Sąd, że skarżąca odbyła kształcenie w zawodzie pielęgniarki, a zatem ukończyła polską szkołę pielęgniarską w rozumieniu art. 7 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, a w konsekwencji spełniła wymaganie określone w art. 11 ust. 2 pkt 2 tej ustawy - posiadanie dyplomu polskiej szkoły pielęgniarskiej. Samo przyznanie akredytacji szkole nie może niejako sanować rażących uchybień przeprowadzonego procesu edukacji. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła A. G. wnosząc o jej oddalenie i wywodząc, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w kwestii spełnienia przez nią wymogu ukończenia polskiej szkoły pielęgniarskiej wobec legitymowania się dyplomem uzyskania tytułu magistra Uniwersytetu Medycznego w Ł. jest całkowicie prawidłowe. Podniosła też, że merytoryczna ocena ukończonych przez nią studiów dokonana przez organ jest nieprawidłowa, a poza tym kontrola funkcjonowania uczelni nie należy, jak to słusznie stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku, do samorządu zawodowego, lecz do Państwowej Komisji Akredytacyjnej oraz ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Kompleksowe uregulowanie tych zagadnień wyklucza kontrolę następczą przez samorząd zawodowy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie podnosi się zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej /tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 ze zm./. Dość zawiłe sformułowania w skardze kasacyjnej wskazują jednak na to, że wnoszący tę skargę zarzuca Sądowi pierwszej instancji nieprawidłową ocenę w zakresie przyjęcia, że do uzyskania uprawnień zawodowych jest wystarczające legitymowanie się dyplomem ukończenia określonej szkoły bez uwzględnienia, czy szkoła wydająca ten dyplom wypełnia wymagane standardy kształcenia. Oznacza to, iż organ, który wydał zaskarżoną decyzję, następnie uchyloną zaskarżonym wyrokiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, prezentuje nadal pogląd, że do jego kompetencji należy dokonywanie analizy i oceny toku nauki w szkołach, a w razie negatywnej oceny, wydanie orzeczenia o odmowie uwzględnienia wniosku w sprawie uprawnień zawodowych. Z takim stanowiskiem według orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić. Jak to obszernie i logicznie wywodzi się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w obowiązującym porządku prawnym istnieje podział na wyodrębnione organy i jednostki mające określone kompetencje. W razie wystąpienia sporów kompetencyjnych, przewidziane są procedury i organy rozstrzygające te spory. W niniejszej sprawie organy korporacji zawodowej wydające decyzje administracyjnego nie dostrzegły, że kontrola prawidłowości toku kształcenia nie należy do ich właściwości i z tego braku prawidłowej oceny własnych kompetencji wyciągnęły nieodpowiednie wnioski i wydały wadliwe rozstrzygnięcia. Samorząd zawodowy niewątpliwie jest zainteresowany, aby do zawodu wchodziły osoby odpowiednio przygotowane także poprzez właściwe kształcenie, jednakże ich kompetencje ograniczają się do występowania do organów właściwych, to jest pozostających w systemie organów szkolnictwa, do których należy kierować sugestie i wnioski. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalne, bowiem pozostające poza kompetencjami samorządu zawodowego, są takie orzeczenia, które odmawiają stwierdzenia uprawnień zawodowych na podstawie oceny samorządu odnoszącej się do toku kształcenia /liczby godzin na konkretnym kierunku studiów/. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.