I SA/Wa 1801/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie : NSA Marek Stojanowski asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Marcin Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...], w części dotyczącej ustalenia opłaty symbolicznej za ustanowienie na rzecz [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...] października 1999 r., nr [...] ustanowił na 99 lat na rzecz spółki pod firmą [...] S.A. (obecnie [...] spółka z o.o.) prawo wieczystego użytkowania do działki gruntu oznaczonej numerem [...] położonej w W. przy ul. [...], o pow. [...] m2 oraz ustalił opłatę symboliczną z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego w kwocie [...] zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] października 1999 r., w części dotyczącej opłaty symbolicznej i w tym zakresie orzekł o ustaleniu opłaty symbolicznej z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] zł, stanowiącej [...] ceny gruntu i wskazał, że opłata będzie płatna z góry w terminie do [...] każdego roku, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2003 r., sygn. akt I SA 3163/02 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. W dniu [...] września 2005 r. [...] sp. z o. o. złożył do Ministra Infrastruktury wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty symbolicznej z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., w części dotyczącej ustalenia opłaty symbolicznej za ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Zdaniem organu próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem byłaby w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. W dniu [...] maja 2006 r. [...] wystąpił do Ministra Budownictwa o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, że Minister Transportu i Budownictwa w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] kwietnia 2006 r. postawił tezę, iż jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, lecz nie zadał sobie jednak trudu sprecyzowania, co należy rozumieć przez pojęcie "przedmiot rozstrzygnięcia sądowego", w szczególności nie odniósł się do tego, czy kwestia wysokości opłaty symbolicznej zawarta w decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2000 r. była przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2003 r. Tymczasem w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się jedynie do zbadania dwóch zarzutów podniesionych w skardze. Zarzuty te w żaden sposób nie odnosiły się do kwestii opłaty symbolicznej za użytkowanie wieczyste. Kwestia wysokości opłaty w ogóle nie podlegała badaniu przez Sąd nie można więc utrzymywać, że kwestia ta była przedmiotem rozstrzygnięcia tego Sądu. W ocenie [...] sp. z o. o. w stosunku do elementów, które nie stanowiły przedmiotu orzekania, dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji objętej wcześniejszym badaniem sądu administracyjnego, na co Minister nie zwrócił uwagi. Uszło uwadze organu, że jeżeli zachodzi rozbieżność pomiędzy przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu oraz przedmiotem późniejszego postępowania, to ocena wyrażona przez Sąd nie może wiązać organu orzekającego. Zakładając nawet hipotetycznie, iż Minister był związany oceną prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z 8 kwietnia 2003 r. wypada podkreślić, że ocena prawna wyrażona przez sąd jest wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W związku z tym związanie oceną prawną jest wyłączone w razie istotnej zmiany stanu faktycznego po wydaniu wyroku. W niniejszej sprawie taka istotna zmiana stanu faktycznego nastąpiła wskutek zwrócenia w dniu [...] września 2005 r. [...] sp. z o.o. przez A. S.A. budynku [...], której to nieruchomości dotyczy opłata symboliczna. Podsumowując, wnioskodawca zarzucił Ministrowi obrazę art. 7 KPA i art. 77 KPA poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności faktycznych sprawy. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu ustosunkowując się do zarzutu niezdefiniowania pojęcia "przedmiot rozstrzygnięcia sądowego", wobec braku jego legalnej definicji, organ odwołał się do stanowiska doktryny prawniczej. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie sądowe jest następstwem postępowania sądowoadministracyjnego, a przedmiotem postępowania sądowego staje się ta sama sprawa, która została rozstrzygnięta w decyzji. Zgodnie z regulacją art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 638 ze zm.) Sąd nie był związany granicami skargi, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Podsumowując Minister wskazał, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że zakres kognicji tego Sądu w konkretnej sprawie jest wyznaczony przez przedmiot zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem takim była zgodnie z treścią odwołania kwestia ustalenia opłaty symbolicznej. Dowodzenie więc przez skarżącego, iż kwestia opłaty symbolicznej nie była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadnione. Sąd bowiem zobowiązany był zbadać z urzędu zgodność z prawem wszystkich elementów zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, iż kwestia opłaty symbolicznej nie została objęta oceną Sądu, gdyż w wyroku nie było mowy (poza opisem stanu faktycznego) o ustaleniu wysokości opłaty symbolicznej, organ uznał, że zakresu rozstrzygnięcia nie wyznacza uzasadnienie wyroku, lecz jego sentencja, która dotyczyła oddalenia skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Minister zauważył, że zgodnie z treścią art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Sąd z urzędu brał pod uwagę przesłanki nieważności ujęte w art. 156 KPA. Tym samym, ocena Sądu co do prawidłowości decyzji Wojewody [...] zawiera również ocenę w zakresie legalności w świetle tego przepisu. Nie jest także trafna argumentacja wnioskodawcy, że zmiana stanu faktycznego - zwrócenie w dniu [...] września 2005 r. [...] sp. z o.o. przez A. S.A. budynku [...] - wyklucza związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu. W ocenie organu, faktyczne oddanie [...] nie ma wpływu na ustalenie wysokości opłaty symbolicznej z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wyrażona w art. 171 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasada, że prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej uniemożliwia wydanie kolejnego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie, gdyż prowadziłoby do naruszenia powyższej zasady. Oddalenie przez NSA skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu. w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Wobec wystąpienia negatywnej przesłanki przemawiającej przeciwko wszczęciu postępowania (res iudicata), nie mogły zostać poddane ocenie merytorycznej zarzuty wnioskodawcy dotyczące wad decyzji podjętej przez Wojewodę. W dniu [...] października 2006 r. [...] sp. z o. o. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z [...] kwietnia 2006 r. i przekazanie sprawy Ministrowi Budownictwa do ponownego rozpoznania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty symbolicznej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [..] grudnia 2000 r. została oparta o zarządzenie z dnia 31 stycznia 2000 r, nr 13a wydane bez podstawy prawnej i w związku z tym rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA Odnosząc się zaś do wyroku z 8 kwietnia 2003 r. skarżący stwierdził, że NSA nie był związany zarzutami skargi i powinien był rozstrzygać w granicach całej sprawy, to jednak ograniczył się jedynie do zbadania zarzutów podniesionych przez A. SA. pomijając całkowicie kwestię prawidłowości ustalenia przez Wojewodę wysokości opłaty symbolicznej. Przechodząc do oceny decyzji Ministra Budownictwa [...] sp. z o. o. podniósł, że organ nieprawidłowo rozszerzył pojęcie oceny prawnej dokonanej przez NSA - rozumianej jako wykładnia (wyjaśnienie) treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku - o elementy, na temat których Sąd w ogóle się nie wypowiadał. Przyjęcie przez Ministra fikcji prawnej, jaką jest domniemanie wszechstronnego zbadania przez NSA sprawy, stało się wygodnym pretekstem do uchylenia się od jej zbadania z poszanowaniem zasad praworządności i sprawiedliwości. Takie postępowanie Ministra stanowi, w ocenie skarżącego, nadużycie przepisu art. 153 w związku z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jak również naruszenie przepisu art. 156 KPA, których celem jest ochrona porządku prawnego i respektowanie zasady praworządności. W ocenie skarżącego, Minister nie rozważył wszechstronnie zebranego w sprawie materiału dowodowego i uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, o czym świadczy oparcie decyzji na nie do końca adekwatnych do stanu niniejszej sprawy orzeczeniach sądów administracyjnych. Argumentacja prezentowana przez Ministra opiera się wyłącznie na poglądach wypracowanych w orzecznictwie, mimo że ustawy procesowe nie zawierają uregulowania zasady wyłączenia dwutorowości kontroli ostatecznych decyzji administracyjnych w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Brak wyraźnego przepisu wyłączającego możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, w stosunku do której sąd administracyjny wcześniej oddalił skargę, jest zabiegiem celowym. Posunięcie to ma służyć dodatkowemu zabezpieczeniu, aby w systemie prawnym nie funkcjonowały wadliwe akty administracyjne. Zdaniem skarżącego, istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest wyjaśnienie, czy prawidłowość wysokości opłaty symbolicznej była objęta powagą rzeczy osądzonej w związku z oddaleniem skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. [...] sp. z o. o. stoi na stanowisku, że Minister mając świadomość funkcjonowania w obrocie częściowo wadliwej decyzji Wojewody [...] powinien był przyjąć taką interpretację przepisów dotyczących konstrukcji stanu powagi rzeczy osądzonej, która pozwoliłaby na merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy i wydanie sprawiedliwego, praworządnego orzeczenia. Wątpliwości na temat granic kognicji sądowej lub administracyjnej w sprawach dotyczących możliwych naruszeń opartych na przepisach prawa lub prawnych interesów obywateli muszą być rozstrzygane zgodnie z zasadą in dubio pro actione, a więc w razie wątpliwości przyjmować należy zawsze zasadę poszerzania, nie zaś zawężania, granic kompetencji sądu lub organu administracji publicznej. Reguła ta jest bowiem jedną z istotniejszych zasad państwa prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Dokonując kontroli decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa, które mogłyby mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, w oparciu o prawidłową podstawę prawną, z zapewnieniem stronom udziału w postępowaniu poprzedzającym załatwienie sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał i omówił motywy swego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu Minister Budownictwa miał podstawy, aby odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Trzeba bowiem zauważyć, że sprawa, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2003 r. oddalającym skargę A. S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Powyższym wyrokiem Sąd stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 21 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Sąd sprawował w zakresie swojej właściwości kontrolę decyzji pod względem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego, nie będąc związany granicami skargi. Za niezgodne ze stanem faktycznym sprawy należało więc uznać stanowisko [...] sp. z o. o., iż Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenił zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Minister Transportu i Budownictwa oraz Minister Budownictwa związani byli wskazaną wyżej oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 8 kwietnia 2003 r. Stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego związany jest również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie (art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). W świetle powyższego niezasadne jest stanowisko skarżącego, iż zakresem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była objęta zgodność z prawem ustalenia opłaty symbolicznej za ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Także okoliczność odzyskania po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego budynku znajdującego się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste nie miała wpływu na ocenę prawną w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania dotyczącego oceny legalności decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r., w trybie nadzoru (art. 156 § 1 KPA). Niedopuszczalność prowadzenia postępowania nadzorczego wynikała z zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz przyjętego w tej ustawie modelu kontroli sądowoadministracyjnej, który został określony m. in. przez przepisy art. 21, art. 22 i art. 51 tej ustawy. Z przepisów tych wynika, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sądowoadministracyjnej był szerszy niż zakres kontroli organu nadzoru w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 KPA). Decyzja Wojewody [...] podlegała więc ocenie pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy o NSA), niezależnie od wniosków i zarzutów skargi (art. 51 ustawy o NSA) przez pryzmat nie tylko naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji (art. 22 ust. 3 ustawy o NSA w związku z art. 156 § 1 KPA), lecz również naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o NSA), naruszeń dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA w związku z art. 145 § 1 KPA) oraz innych naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, który podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, że wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych. uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest zatem ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Taki wyrok zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez NSA w toku rozpoznania skargi. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne jest więc stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 KPA. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W takiej sytuacji stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2003 r. przysługiwało prawo złożenia wniosku do właściwego organu o wniesienie rewizji nadzwyczajnej do Sądu Najwyższego (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 815/01, LEX nr 156362; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1257/01. LEGALIS, wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r., sygn. akt OSK 672/04. LEGALIS: wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt IV SA 1894/03, LEX nr 164517). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.