II SA/Wa 1478/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...]kwietnia 2006 r., nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...]Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] odmawiającą przyznania starszemu brygadierowi w stanie spoczynku A.P. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: Starszy brygadier w stanie spoczynku A. P. wnioskiem z dnia 29 grudnia 2003 r. wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, z przeznaczeniem na spłatę kredytu zaciągniętego w związku z uzyskaniem w dniu [...] listopada 1991 r. przydziału lokatorskiego mieszkania spółdzielczego. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...]odmówił przyznania A.P. wnioskowanego świadczenia. Wskutek rozpatrzenia wniesionego przez A. P. odwołania od powyższej decyzji, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...]utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.P. od powyższej decyzji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, prawomocnym wyrokiem z dnia 12 maja 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję[...]Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że skarżący jest emerytowanym funkcjonariuszem Państwowej Straży Pożarnej. Z tego względu w sprawie, na podstawie art. 30 i 31 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 15 poz. 214 ze zm.) miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2002 r. Nr 147 poz.1230 ze zm.), a także § 1 ust 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej. Dokonując gramatycznej wykładni art. 30 i 31 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w związku z art. 74 ust.1 oraz art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, Sąd stwierdził, iż przysługujące strażakowi (emerytowi) prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu w drodze decyzji, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, albo domu jednorodzinnego, lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 80 ust. 1 powołanej ustawy). Odmowa przyznania A. P. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego uzasadniona została tym, że posiadał on prawo do spółdzielczego lokalu mieszkalnego, a więc miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, i w związku z tym nie spełniał wymogów z art. 80 ust. 1 ustawy. Sąd podniósł, że organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż skarżący ubiegał się o pomoc finansową na uzyskanie posiadanego obecnie mieszkania spółdzielczego, aby spłacić zaciągnięte na ten cel pożyczki. Skarżący nabył prawo do uzyskania pomocy finansowej z datą wejścia w życie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, tj. w dniu 1 stycznia 1992 r. Skarżący prawo do tej formy pomocy nabył, bowiem nie mógł on uzyskać lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, z uwagi na treść art. 81 ust. 2 cytowanej ustawy, gdyż otrzymał w listopadzie 1991 r. przydział na lokal spółdzielczy. Sąd podkreślił, że przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie przewidywały wygaśnięcia tego prawa na skutek upływu czasu, czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc była przeznaczana, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Przepis art. 80 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. stanowił, że pomoc finansowa przysługiwała "na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej", jednak ustawodawca określił jedynie cel, na jaki pomoc była przyznawana, nie ograniczył zaś czasu, w jakim miała być przyznana, co nie uprawniało do przyjęcia, że mogło to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, a nie po jego otrzymaniu. Odmienna wykładnia tego przepisu w sposób nieusprawiedliwiony ograniczałaby ustawowe prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, które przysługiwało każdemu, kto spełniał warunki określone w art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku A.P. z dnia 31 grudnia 2003 r., [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] kwietnia odmówił przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przyznanie emerytowanemu strażakowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest możliwe tyko wtedy, gdy przysługuje mu prawo do przyznania odpowiedniego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, co wynika z art. 74 i 81 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Artykuł 81 pkt 2 tej ustawy stanowi, iż lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale nie przydziela się strażakowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny. Skoro strażak posiada taki lokal – a skarżący posiada spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu o odpowiedniej powierzchni, zgodnej z przysługującymi normami zaludnienia - to nie posiada prawa do uzyskania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Ponadto organ wskazał, że wnioskowana pomoc finansowa ma być przeznaczona na uzyskanie lokalu mieszkalnego, co wynika wprost z art. 80 ust. 1 ustawy, nie zaś jak wskazano we wniosku strony, na spłatę zadłużenia. Zatem wniosek skarżącego nie jest wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, jaką przewiduje ustawa o Państwowej Straży Pożarnej. Pomoc na spłatę zadłużenia nie jest natomiast przewidziana w wymienionej ustawie. Od powyższej decyzji A.P. wniósł odwołanie, w którym zarzucił organowi I instancji zignorowanie prawomocnego wyroku Sądu z dnia 12 maja 2005 r. oraz wystąpił o nakazanie udzielenia pomocy finansowej na spłatę kredytu. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podtrzymał stanowisko przedstawione przez organ wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej. Podkreślił jednoczenie, że podstawową przesłanką, od której ustawa o Państwowej Straży Pożarnej uzależnia przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jest nieposiadanie lokalu. Tej przesłanki A.P. nie spełnił, bowiem otrzymał w 1991 r. ze Spółdzielni Mieszkaniowej w S. lokal mieszkalny odpowiadający przysługującym normom zaludnienia. W trakcie przydzielania mu lokalu nie wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie. Uczynił to dopiero w grudniu 2003 r. Posiadając prawo do spółdzielczego lokalu mieszkalnego miał zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe. W odniesieniu do zarzutów odwołania Komendant Główny Straży Pożarnej podniósł, że odwołujący się nie ma racji domagając się zastosowania w swojej sprawie wykładni przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, według której przepisy nie przewidują wygaśnięcia tego prawa na skutek upływu czasu, czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Organ I instancji nie miał żadnego prawnego obowiązku takiego zachowania, w którym rozstrzygnięciem byłoby pozytywne rozpatrzenie wniosku o pomoc na spłatę zadłużenia. Sąd w swym wyroku z dnia 12 maja 2005 r., oprócz wyrażenia oceny prawnej nie zawarł żadnych wytycznych co do dalszego postępowania organu po wydaniu wyroku. Uwzględnienie zaś żądania strony doprowadziłoby do sytuacji przyznania świadczenia nieprzewidzianego w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W skardze podniesiono, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia organów Państwowej Straży Pożarnej są sprzeczne z oceną prawną wyrażona przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 maja 2005 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. pełnomocnik organu oświadczył, że powziął wątpliwość, czy w związku z nowelizacją ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w dacie orzekania Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej był organem właściwym do rozpoznania tej sprawy. Podniósł, że organem właściwym jest Zakład Emerytalno – Rentowy MSWiA, co wynika z przepisów ustawy z 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa proceduralnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem organ administracji publicznej, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna wiąże w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny Sądu stał się nieaktualny (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98 – publik. ONSA 2000, Nr 3, poz. 129). Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się z twierdzeniem Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organy ponownie orzekające w sprawie z wniosku A. P. o przyznanie pomocy finansowej nie były obowiązane stosować wykładni przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2005 r., według której przepisy nie przewidują wygaśnięcia tego prawa na skutek upływu czasu, czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Takie stwierdzenie byłoby uprawnione tylko i wyłącznie w przypadku wykazania przez organ orzekający w uzasadnieniu decyzji, iż stan prawny sprawy uległ zasadniczej zmianie. Tymczasem, analizy zmiany przepisów prawa materialnego i ich wpływu na uprawnienia skarżącego w zakresie wnioskowanego świadczenia nie dokonał zarówno Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej jak i organ wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej. Już tylko z tego już powodu decyzje zapadłe w sprawie po ww. wyroku Sądu są wadliwe. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący, jako emerytowany strażak, może realizować swoje uprawnienia o przyznanie wnioskowanej pomocy finansowej w oparciu o przepisy ustawy o z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.). Ustawa ta reguluje kwestie związane z uprawnieniem do lokalu mieszkalnego oraz pomocy na budownictwo mieszkaniowe. Zatem podstawą przyznania skarżącemu pomocy finansowej są przepisy z dnia 18 lutego 1994 r., a nie przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230 ze zm.) w brzmieniu obwiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie organy obu instancji powołały się na przepis art. 74 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który takie prawo przyznaje strażakowi mianowanemu na stałe oraz powołały przepis art. 81 pkt 2 tej ustawy, wskazujący negatywną przesłankę ograniczającą prawo do pomocy finansowej określonej w art. 80 tej ustawy. W związku z tym, że skarżący jest emerytowanym strażakiem, do niego mają zastosowanie przepisy art. 30 i 31 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. Zgodnie z powołanym art. 30 ustawy, emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Przepis art. 31 zaś stanowi, że świadczenia i uprawnienia przewidziane w przepisach tego działu (Działu III ustawy) przysługują również osobom pobierającym rentę lub emeryturę na podstawie innych przepisów, jeżeli ustalono im prawo do emerytury przewidzianej w niniejszej ustawie. Zawarte we wskazanym przepisie odesłanie do "zasad przyznawania świadczeń dla funkcjonariuszy" nie odnosi się do samego prawa do jego udzielania, bo to prawo wynika z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r., ale m.in. do przesłanek uzyskania tej pomocy, trybu przyznawania, wysokości. W tym kontekście, organy orzekające w sprawie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2005 r. nie oceniły, czy zmiany przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wprowadzone ustawą z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 100, poz. 836) w istocie miały istotny wpływ na sytuację prawną skarżącego i odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Bowiem tylko takie stwierdzenie, uprawniało organ do odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w przedmiotowym wyroku sądu. Dodatkowo należy wskazać, że organy orzekające w sprawie, nie oceniły również skutków prawnych wejścia życie od dnia 1 lipca 2005 r. zmian przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wprowadzonych ww. ustawą, w kontekście właściwości rzeczowej organu do orzekania w sprawach o przyznanie pomocy finansowej w budownictwie mieszkaniowym osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego. Postępowanie takie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 19 k.p.a. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Ten obowiązek spoczywa na nich w każdym stadium postępowania, aż do jego zakończenia decyzją ostateczną. Jeżeli więc w toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy, to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest się do nich zastosować, także wówczas, gdy regulują one odmiennie właściwość organu, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej. Ocena dokonywana w tym przedmiocie już po wydaniu decyzji ostatecznej, jest możliwa tylko w odrębnym postępowaniu nadzorczym. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7 i 19 k.p.a. Naruszenie zaś tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonanie przez organ Państwowej Straży Pożarnej ustaleń w powyższym zakresie, będzie stanowiło punkt wyjścia co do sposobu rozpatrzenia wniosku skarżącego. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) praz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.