I SA/Wa 1634/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie : WSA Maria Tarnowska (spr.) asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Marcin Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J. B. i W. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na podział nieruchomości oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. B. oraz W. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Kuratora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] odmawiającej wydania pozwolenia na podział działki nr ewidencyjny [...] przy ul. [...] w K. w sposób określony przez geodetę uprawnionego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że działka położona jest na terenie zabytkowego układu urbanistycznego K., wpisanego decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] lutego 1990 r. do rejestru zabytków pod nr rej. [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, iż zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi przyjętymi dla terenu K., działka po podziale nie może być mniejsza niż [...] m2, a powstałe po podziale działki byłyby niezgodne ze standardem istniejących na tym obszarze działek. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wnioskodawcy wskazali, m.in., że planowany podział ma wyłącznie na celu zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej współczesnym dwurodzinnym budynkiem w celu prawidłowego korzystania z dwóch odrębnych części budynku, oraz, że organ pierwszej instancji oparł swoją decyzję na wytycznych konserwatorskich, chociaż takie wytyczne nie posiadają charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał również, że z opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia [...] marca 2006 r., o którą się zwrócił wynika, iż nieruchomość przy ul. [...], stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, zachowała do chwili obecnej pierwotny, powstały w wyniku parcelacji terenu w końcu [...] w. kształt i wielkość charakterystyczną dla obszaru położonego w granicach ochrony konserwatorskiej. Jednocześnie, zdaniem autorów opinii, istniejący na działce budynek mieszkalny wzniesiony został jako dwurodzinny, jednakże jego bryła i forma wyraźnie nawiązują charakterem do typowego dla tej miejscowości budynku jednorodzinnego, z podziałem na dwie niezależne części mieszkalne wewnątrz budynku. Przedstawiony projekt podziału zakłada powstanie dwóch niezależnych działek o wielkościach [...] m2 i [...] m2, oraz podział budynku mieszkalnego na mniej więcej równe części. Zgoda na podział działki spowodowałaby istotne przekształcenie historycznie ukształtowanej nieruchomości, jak również chronionego poprzez wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego miejscowości. Podział taki pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami ochrony tego typu obszarów zabytkowych, w których największą wartością zabytkową jest powstały w wyniku pierwotnej parcelacji terenów kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek, rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Zachowanie tych elementów w sposób bezpośredni wpływa na utrzymanie willowego charakteru miejscowości, o wyraźnej dominacji terenów zielonych nad istniejącą zabudową, a zatem drugorzędne znaczenie ma deklarowany przez właścicieli przyszły sposób zagospodarowania nieruchomości oraz fakt funkcjonowania na niej budynku dwurodzinnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał również, ze wnioskodawcy powołali się na opinię dr inż. arch. T. K. z dnia [...] kwietnia 2006 r., w której stwierdzono, iż podział działki nie ma znaczenia z punktu widzenia przestrzennego oraz podkreślono, iż studium historyczno-urbanistyczne miasta K. nie ma żadnej mocy prawnej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie powinno być wskazywane w podstawie prawnej, jednakże organy ochrony zabytków mogą w uzasadnieniu aktów administracyjnych powoływać się na ustalenia tego studium tak samo, jak na literaturę fachową. Studium historyczno-urbanistyczne miasta określa zasady, cele, wytyczne i środki działania właściwe dla zachowania charakteru zabytkowego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy miasta. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Oznacza to, że organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział taki wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne chronionego obszaru, i stanowisko takie zostanie uzasadnione. Organ stwierdził ponadto, że ograniczenia przez organy konserwatorskie władztwa właściciela nad rzeczą uznaną za zabytek, nie może zachować dowolność. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził również, iż w świetle opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, zasadne pozostaje rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie daje podstawę do przyjęcia, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie ma cechy dowolności. Ochronie konserwatorskiej podlega szereg elementów tworzących zabytkowy układ urbanistyczny i zespół budowlany, takich jak: rozplanowanie ulic, placów i historyczna parcelacja oraz kształt i wielkość działek, sposób zabudowy i funkcja działek oraz stosunek powierzchni zabudowanych do terenów zielonych. Zdaniem organu, realizacja zamierzenia spowoduje naruszenie tych wartości, głównie w zakresie wymogu zachowania historycznej parcelacji działek. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. B. oraz W. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: (1) art. 7, 8 i 77 § 1 kpa polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do działania organów Państwa; (2) art. 107 § 3 kpa poprzez niezamieszczenie w decyzji obowiązkowych jej elementów: w zakresie uzasadnienia faktycznego - wskazania dowodów, na których oparł się organ administracyjny, a w zakresie uzasadnienia prawnego - dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Ponadto skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego: (1) art. 3 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ewentualny podział działki będzie stanowił naruszenie historycznego układu urbanistycznego miasta K.; (2) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ograniczenie prawa własności może wynikać z uregulowań nie będących źródłem powszechnie obowiązującego prawa - i domagali się uchylenia w całości decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest bezzasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogło stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] odmawiającą współwłaścicielom nieruchomości wydania pozwolenia na podział ich nieruchomości - działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], przy ul. [...] w K. Decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.); jest to decyzja uznaniowa. Uznanie administracyjne jest to takie uregulowanie kompetencji organu administracji, które, przy tym samym stanie faktycznym, pozwala organowi administracji rozstrzygnąć sprawę w różny sposób, przy czym, każde z tych rozstrzygnięć jest zgodne z prawem (vide: Prawo administracyjne, pod redakcją Marka Wierzbowskiego, wydanie V uaktualnione, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s. 281 i nast.). Decyzje uznaniowe mają szczególny charakter; ustawodawca pozostawił bowiem organowi administracji publicznej możliwość decydowania o sprawach indywidualnych - w niniejszej sprawie - o obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, obiekcie będącym częścią układu urbanistycznego. Decyzja uznaniowa winna być należycie uzasadniona. W Rzeczypospolitej Polskiej prawo własności jest chronione normą konstytucyjną, która wymaga, aby to prawo podmiotowe doznawało ochrony w zakresie pewnych granic, którymi są: bezpieczeństwo państwa, ochrona praw drugiego człowieka, oraz ochrona porządku publicznego, czyli w niniejszej sprawie - porządku prawnego, który narzuca ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mocą przepisu tej ustawy - art. 36 ust. 1 pkt 8, organy konserwatorskie zostały wyposażone we władztwo, a opinie konserwatorskie opierają się na aktach wiedzy, które określają, co organ musi wziąć pod uwagę, aby wydać pozwolenie. Art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny oznacza przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Jest to definicja tak pojemna, że zawiera w sobie pewne elementy, które organ musiał wziąć pod uwagę, w tym "historyczny podział własnościowy". Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawiera wyczerpujące uzasadnienie i powołuje się na specjalistyczną opinię, która dla decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] zawiera pełne uzasadnienie. Działka, która w całości sięga powierzchni poniżej [...] m2, która to powierzchnia daje gwarancję zachowania układu, nie może być podzielona bez naruszenia historycznego układu K. Zdaniem sądu, decyzja organu administracji została uzasadniona wiedzą specjalistyczną. Rzeczą sądu administracyjnego było jedynie zbadanie, czy nie doszło do naruszenia przepisów kpa. Sąd stwierdził, że wszystko, co wpłynęło na wynik sprawy zostało uzasadnione, natomiast Sąd nie badał ani zasadności ani celowości tej decyzji. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ w decyzji uznaniowej organu administracji nie zostały naruszone relacje między interesem strony i interesem publicznym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.