I OSK 676/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Sikorska NSA Marek Stojanowski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 369/06 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. P. na rzecz Wojewody Ś. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 369/06, po rozpoznaniu skargi A. P. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...], nr [...], orzekł, że decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda Ś. po rozpoznaniu odwołania A. P. od decyzji Starosty G. z dnia [...], nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w K., gmina W., oznaczonej jako działka nr [...], a zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ wskazał, że pismem z dnia 29 września 2005 r. A. P. zwrócił się do Zarządu Województwa Ś. z wnioskiem o ustalenie i wypłacenie odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 ze zm.; zwana dalej ustawą), za zajętą pod drogę wojewódzką nieruchomość położoną w gminie W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Ś. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Ś. własności przedmiotowej nieruchomości powstałej z podziału działki nr [...]. W dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności nieruchomości przysługiwało Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej W. K.. Organ podkreślił, że wprawdzie na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1999 r., Rep. A nr [...], Spółdzielnia sprzedała działkę nr [...] A. P., jednak osobami uprawnionymi do otrzymania odszkodowania są osoby, które utraciły prawo własności nieruchomości w związku z nabyciem tego prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. przez określony podmiot publicznoprawny. Tylko te osoby mają zatem interes prawny w sprawie i tylko one mogą być traktowane jak strony postępowania administracyjnego. Zdaniem organu, z uwagi na brak legitymacji skarżącego zaszła przesłanka do obligatoryjnego umorzenia postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Starosta G. błędnie więc odmówił ustalenia wypłaty odszkodowania, gdyż należało umorzyć postępowanie, jednakże okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Oba rozstrzygnięcia sprowadzają się do tego, że A. P. jako osoba nie będąca stroną w sprawie nie może otrzymać odszkodowania. Powyższa decyzja z dnia [...] stała się przedmiotem skargi A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] Sąd stwierdził, że z mocy art. 73 ust. 1 i 4 powołanej wyżej ustawy (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2001 r.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa powinno być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Natomiast podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa powyżej, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 ustawy). Powołana ustawa nie zezwalała więc na ujawnienie istniejącego w dniu 1 stycznia 1999 r. faktu zmiany właściciela w księgach wieczystych bez ostatecznej decyzji wojewody stwierdzającej przejęcie nieruchomości. Tym samym z woli ustawodawcy w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do czasu wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji, księgi wieczyste zawierać mają obligatoryjnie wpis niezgodny z wskazanym wyżej automatyzmem i nie odzwierciedlający rzeczywistych, w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy, stosunków własnościowych. Rozwiązanie przyjęte w ustawie stoi w widocznej sprzeczności z ustanowioną w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i o hipotece (Dz.U. 2001, Nr 124, poz. 1361 ze zm.) rękojmią wiary publicznej, polegającą na tym, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo. W ocenie Sądu, kluczowym problemem w sprawie jest odpowiedź na pytanie: czy skarżący przez fakt nabycia w 1999 r. działki nr [...] stał się następcą prawnym Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej W., czy też istniejący kształt przepisów jego ewentualne następstwo prawne wyklucza? Innymi słowy, czy osoba, nabywająca nieruchomość wprawdzie po dniu 1 stycznia 1999 r. jednak przed wydaniem przez Wojewodę ostatecznej decyzji o przejęciu w tej dacie prawa własności przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego stała się w dacie zawarcia transakcji następcą prawnym poprzedniego właściciela, tak jak to potwierdza dokonany w konsekwencji umowy cywilnoprawnej wpis w księgach wieczystych. Skarżący składając wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę wojewódzką nieruchomość przedłożył w załączeniu odpis z księgi wieczystej wskazujący, że nieruchomość ta jest jego własnością, a podstawę nabycia stanowiła umowa sprzedaży z dnia 10 czerwca 1999 r. Sąd podniósł, że art. 73 ust. 1 ustawy sugeruje, iż do następstwa prawnego (przejścia praw i obowiązków) dojść nie mogło, bowiem po dacie 1 stycznia 1999 r. nieruchomość należała z mocy prawa do jednostki samorządu terytorialnego i w konsekwencji nie mogła być w ogóle przedmiotem dokonanej przez byłego już wówczas właściciela sprzedaży. Z drugiej jednak strony ustawodawca nie sformułował ani zakazu obrotu nieruchomościami w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do czasu wydania przez wojewodę ostatecznej decyzji, w której to decyzji następuje indywidualizacja nieruchomości i potwierdzenie, że w rzeczywistości prawo własności dawnemu właścicielowi w dacie transakcji nie służyło, ani też nie wprowadził sankcji nieważności zawartych w tym czasie umów. Okoliczności te, a także nadanie przez ustawodawcę decyzji wojewody szczególnego w stosunku do typowych aktów deklaratoryjnych znaczenia i wreszcie realna możliwość nie wydania takiej decyzji powodują, że uprawnionym zdaje się wniosek, iż w dacie zawarcia transakcji była ona legalna, a uprawnienia i obowiązki z niej wynikające przeszły na nabywcę nieruchomości. Żadne bowiem dokumenty nie stwierdzały wówczas, by właśnie ta działka podlegała pod określone w art. 73 ust. 1 ustawy unormowanie, by ujawniony w księdze wieczystej właściciel w istocie nim nie był i w konsekwencji by akt notarialny nie był ważny i skuteczny. Dopiero bowiem od daty ostateczności decyzji wojewody mówić można o ewentualnej bezskuteczności niegdyś zawartej umowy cywilnoprawnej i w konsekwencji o wprowadzonej przez ustawodawcę fikcji prawnej polegającej na uznaniu, że bezskuteczność ta istnieje z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 1999 r. Od tej też dopiero daty, w konsekwencji przyjętej przez ustawodawcę fikcji prawnej, można już dokonać w księdze wieczystej stosownych korekt. Sąd podkreślił, że w zawartej w formie aktu notarialnego umowie sprzedaży, mocą której Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna W. zbyła A. P. m.in. działkę nr [...], umieszczono w § 5 klauzulę stwierdzającą, iż całość praw i obowiązków związanych z prawem własności przedmiotu umowy z dniem zawarcia umowy przechodzi na kupującego. Umieszczenie takiej klauzuli w akcie notarialnym stanowi zatem dodatkowe, wyraźne podkreślenie woli stron co do tego, by wszystkie zarówno ciężary jak i związane z nieruchomością profity (w tym np. należne odszkodowania) stały się udziałem nabywcy. Od powyższego wyroku Wojewoda Ś. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Jako postawę kasacyjną wskazał naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zarzucił, że z treści art. 73 powołanej ustawy nie można wywieść takiej interpretacji, iż osobą uprawnioną do odszkodowania jest osoba, która nabyła nieruchomość po dniu 1 stycznia 1999 r., gdyż osobą uprawnioną jest tylko osoba będąca właścicielem w dniu 31 grudnia 1998 r., osoba wpisana do księgi wieczystej. Zgodnie z tym przepisem, prawo do odszkodowania przysługuje osobom, którym w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności, względnie ich spadkobiercom. Legitymację do dochodzenia uprawnień, dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania, posiadają osoby będące właścicielami w dniu 31 grudnia 1998 r. Po tym dniu osoby te zostały pozbawione prawa własności oraz utraciły tytuł prawny do nieruchomości, a właścicielem tych nieruchomości z mocy prawa stał się podmiot publicznoprawny. Odjęcie z mocy prawa dotychczasowym właścicielom własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stanowiło wywłaszczenie ex lege i nie było zależne ani od okresu władztwa tą nieruchomością przez podmiot publiczny, ani od zachowania właściciela. Przepis art. 73 ustawy sankcjonuje "faktycznie dokonane wywłaszczenie" nieruchomości zajętych wcześniej pod drogi publiczne. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, art. 73 miał na celu generalne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania albo uchylenie wyroku i rozstrzygnięcie sprawy przez oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Postawiony Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 73 ust. 1, 2, 4, 5 ustawy przez jego "błędne zastosowanie", zasługuje na uwzględnienie. Istotą normatywnej regulacji zawartej w art. 73 ust. 1 ustawy jest przeniesienie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa bądź właściwych jednostek samorządu terytorialnego własności ustawowo określonej kategorii nieruchomości. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem tego przepisu decyduje jej przynależność do - wyznaczonej generalnymi przesłankami - kategorii gruntów, w szczególności pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego i zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Przejęcie własności powinno nastąpić za odszkodowaniem według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości - art. 73 ust. 4 ustawy. W przepisie tym określony został także czas, w jakim dopuszczalne było składanie wniosku o odszkodowanie. Wniosek powinien zostać złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie odszkodowawcze wygasa. Jeżeli chodzi natomiast o podstawę ustalenia odszkodowania, to, zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy, jest nią wartość nieruchomości według stanu na dzień 29 października 1998 r. (data wejścia w życie ustawy). Z zakwestionowanych w skardze kasacyjnej przepisów wynika, że zmiana z dniem 1 stycznia 1999 r. stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne następowała z mocy samego prawa, przy czym decydował stan władania w dniu 31 grudnia 1998 r. Podmiotem wywłaszczonym był więc właściciel przedmiotowej nieruchomości w dniu odjęcia mu tego prawa na podstawie przytoczonego wyżej art. 73 ust.1. Ostateczne unormowanie kwestii przejścia własności działek zajętych pod drogi publiczne oraz ustalenie i wypłacenie odszkodowania powinno, tak z punktu widzenia prawnego i faktycznego, następować w postępowaniu z udziałem podmiotu wywłaszczonego z dniem 1 stycznia 1999 r. Dla zastosowania poszczególnych przepisów art. 73 ustawy jest natomiast obojętny fakt zbycia po dniu 1 stycznia 1999 r. wywłaszczonej nieruchomości przez podmiot, któremu odjęto prawo własności tej nieruchomości, np. tak jak to ma miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, przez zawarcie umowy sprzedaży Stosowne umowy cywilnoprawne odnoszą oczywiście przewidziane prawem skutki prawnorzeczowe, niemniej jednak wszelkie wątpliwości powstałe na ich tle należą do kognicji sądów powszechnych. W niniejszej sprawie uprawnienie do żądania odszkodowania na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy, jak trafnie zarzucił organ w skardze kasacyjnej, przysługiwało Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej W. K.. Natomiast nabywca przedmiotowej nieruchomości A. P. mógłby ewentualnie dochodzić w postępowaniu administracyjnym roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy tylko w wypadku skutecznego powołania się na umowę przelewu wierzytelności (art. 509 K.c.). Umowa sprzedaży z dnia [...] czerwca 1999 r. zawarta pomiędzy nim a Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną W. K. dotyczyła jednak wyłącznie sprzedaży działki nr [...]. Zawarte w § 5 tej umowy postanowienie dotyczące przejścia na kupującego całości praw i obowiązków związanych z prawem własności odnosi się także do samego przedmiotu umowy, nie zaś do wierzytelności sprzedającego wynikającej z art. 73 ust. 4 ustawy. Wychodząc z powyższych założeń Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 193 i art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 203 ust. 2 P.p.s.a.