VII SA/Wa 33/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA, Tadeusz Nowak, Sędziowie ( NSA, WSA Bogusław Moraczewski (spr.), Mariola Kowalska, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2005 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności skargę oddala Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2004r. sygn. akt IV SA 73/03 po rozpoznaniu skargi D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, organy administracji nie wyjaśniły bezspornie czy budynek M. B. można uznać za budynek niski zgodnie z definicją zawartą w § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jeżeli sporny budynek nie spełnia wymagań określonych w powołanym paragrafie to konieczne będzie ustalenie czy wysokość budynku ma związek z niemożnością użytkowania przez skarżącą instalacji grzewczej. Niewyjaśnienie przez organy administracji wszystkich okoliczności sprawy naruszyło przepisy art. 7 i art. 77 kpa, co skutkowało uchyleniem decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn.zm.) po ponownym rozpatrzeniu odwołania D. M. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2002r. nakazującą M. B. właścicielowi i inwestorowi budynku mieszkalnego wykonanie w terminie czterech miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji, następujących czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...], polegających na: - ścisłym wykonaniu zaleceń wynikających z przedłożonej w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] w dniu 26 kwietnia 2002r. ekspertyzy technicznej dotyczącej więźby dachowej, stropów międzypiętrowych, podciągu na I piętrze opisanych w punkcie 6 p.n. "Analiza wyników przeprowadzonych obliczeń i zalecenia" oraz likwidacji wszystkich otworów okiennych w ścianie spornego budynku od strony działki nr ew. [...], będącej własnością J. D. poprzez zamurowanie tychże otworów bloczkami szklanymi typu luksfer. W wyniku dokonanej analizy akt sprawy organ II instancji ustalił, iż Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001r. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2002r. zobowiązał M. B. do sporządzenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz inwentaryzacji powykonawczej i geodezyjnej ze wskazaniem w sposób graficzny i opisowy robót budowlanych, które należy wykonać celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2002r. M. B. złożył ekspetryzę techniczną dotyczącą więźby dachowej, stropów międzypiętrowych, podciągu na I piętrze w budynku mieszkalnym czterokondygnacyjnym w [...] oraz inwentaryzację budowlaną powykonawczą. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2002r. nr [...], którą nakazano M. B. dokonanie czynności w celu doprowadzenia do stanu z zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta utrzymana została przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2002r. Nr [...]., na które to rozstrzygnięcie D. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który powołanym wyrokiem z dnia 30 marca 2004r. uchylił zaskarżoną decyzję. Organ II instancji będąc związany przedmiotowym wyrokiem, dokonał ponownej kontroli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002r. W opinii organu odwoławczego nie można M. B. czynić zarzutu, iż wybudował on obiekt budowlany w ramach samowoli budowlanej i zastosować w omawianym stanie faktycznym art. 48 Prawa budowlanego. W przypadkach bowiem innych niż określone w powołanym artykule, zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że podczas przeprowadzonego przez organ nadzoru budowlanego I instancji postępowania wyjaśniającego ustalono, iż istnieje możliwość doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji zatem prawidłowo w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem oraz określił termin wykonania tych robót. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, iż organ I instancji zgodnie z wyrokiem z dnia 30 marca 2004r. przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. W wyniku czynności pomiarowych stwierdzono, że wybudowany budynek ma wysokość poniżej 12 m. Zgodnie więc z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przedmiotowy budynek mieszkalny należy zaliczyć do budynków niskich. Dlatego też zgodnie z poglądem wyrażonym w powołanym wyroku zbędne jest badanie skutków związanych z jego wybudowaniem dla instalacji grzewczej użytkowanej przez skarżącą D. M., bowiem spełnia on warunki techniczne określone powyższym rozporządzeniem. Organ II instancji podkreślił ponadto iż, na podstawie § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia. W oparciu o powyższe komin nie jest uwzględniany w pomiarach wysokości budynku. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. M. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji I instancji. W skardze podniesiono, iż Sąd w wyroku z 30 marca 2004r. rozstrzygał tylko o wysokości spornego budynku, nie rozważył natomiast odległości wzniesionego budynku do budynku skarżącej, która wynosi 2,80m. W jej ocenie powyższa odległość oraz wysokość spornej inwestycji uniemożliwia doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca nie zgadza się ponadto z ustaleniami dokonanymi w czasie wizji lokalnej, która zmierzała do ustalenia wysokości budynku M. B.. Zdaniem strony skarżącej, pomiar został dokonany sprzecznie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który przewiduje trzy rodzaje pomiaru wysokości w zależności od jego bryły. Sporny budynek jest ostatecznie zrealizowany i jego faktyczną wysokość należało mierzyć do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przykrycia, czyli dachu, a nie do wewnętrznej konstrukcji budynku jakim jest strop. Według tak dokonanego pomiaru, wysokość budynku przekracza 12 m , co oznacza, że nie jest on budynkiem niskim w rozumieniu § 8 pkt 1 cyt. rozporządzenia. W ocenie skarżącej nie ma więc podstaw do legalizacji w sposób przyjęty przez organy orzekające, winna być ona dokonana przez nakazanie częściowej rozbiórki spornego budynku. Skarżąca zarzuciła ponadto, iż organ II instancji nie wyjaśnił okoliczność mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz uniemożliwił zapoznanie się skarżącej z aktami sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W ocenie Sądu, kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe. Podstawę materialnoprawną orzeczenia organu I instancji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Rratio legis tego przepisu polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy obiekt budowlany realizowany jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach Prawa budowlanego. Organy administracji słusznie przyjęły, iż nie zachodzą w niniejszym postępowaniu przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, bowiem do wykonanych przez inwestora robót budowlanych na postawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego nie ma ten przepis zastosowania. Art. 48 wyraźnie wskazuje, że przewidziany w nim nakaz przymusowej rozbiórki dotyczy wyłącznie takich obiektów bądź robót budowlanych, które inwestor zrealizował nie mając pozwolenia na budowę bądź bez wymaganego przepisami zgłoszenia. W odniesieniu do obiektów budowlanych czy robot budowlanych wykonanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie utraciła moc, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do przedmiotowego obiektu, kwestia ewentualnej rozbiórki już wykonanych robót może być rozpatrywana na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, natomiast przy braku przesłanek dla zastosowania tego przepisu organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do wydania orzeczeń zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem a następnie wydania orzeczenia o wznowieniu robót budowlanych. Podkreślić należy, iż w rozpatrywanej sprawie organy administracji przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 dokonały niezbędnej oceny zgodności wykonanych robót pod względem ich stanu technicznego i zgodności z wymaganiami prawa budowlanego. Przy czym została ona dokonana w odniesieniu do istniejącego stanu wykonanych już robót i odniesiona do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w celu ustalenia czy wykonywane roboty nie naruszają chronionych praw osób trzecich wynikającą z treści art. 5 prawa budowlanego. Stwierdzić również należy, iż organy administracji orzekły zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004r., sygn. akt IV SA 73/03. Stosownie bowiem do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie wynikające z omawianego przepisu przestaje jedynie obowiązywać w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego. Z akt sprawy wynika, iż w toku czynności pomiarowych przeprowadzonych w dnia 17 sierpnia 2004r. na nieruchomości przy ul. [...], stwierdzono, że sporny budynek ma wysokość poniżej 12m. Wysokość ta mierzona od poziomu terenu przy schodach prowadzących do głównego wejścia do budynku do górnej płaszczyzny stropu nad najwyższą kondygnacją użytkową wynosi 9,65m. Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek M. B. zaliczyć więc należy do budynków niskich. Ponadto w ocenie Sądu, zarzut skarżącej, iż tylko częściowa rozbiórka budynku może stanowić podstawę do jego legalizacji uznać należy za bezzasadny. Nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, w których istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, tj. stanu nie naruszającego wartości istotnych z punktu widzenia m.in. bezpieczeństwa ludzi i mienia, prawa osób trzecich, ochrony środowiska itp. W odniesieniu do opinii geodety uprawnionego przedstawionej przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie w dniu 13 października 2005r. uznać należy, że nie podważa ona ustaleń dokonanych przez organy administracji przeprowadzonych w związku z wyrokiem Sądu z dnia 30 marca 2004r. Z przedmiotowej opinii wynika, że wysokość budynku M. B. wynosi 12,37m, którą to "obliczono jako różnicę wysokości terenu przy budynku położonym na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], a najwyższym punktem dachu budynku na nieruchomości nr [...] ([...])". W ocenie składu orzekającego pomiar wysokości budynku przeprowadzony w dniu 7 października 2005r. przez geodetę D. M. został wykonany niezgodnie z § 6 w zw. z § 8 pkt 1 powołanego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Pomiar wykonano bowiem od poziomu działki skarżącej nr [...] do najwyższego punktu dachu budynku na działce nr [...], a nie od poziomu działki M. B. do górnej płaszczyzny stropu nad najwyższą kondygnacja użytkową. W świetle przytoczonych faktów, stwierdzić należy, iż postępowanie toczące się przed organem I i II instancji zostało przeprowadzone prawidłowo. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o wszystkie okoliczności sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).