III SA/Wa 329/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2006 sprawy ze skargi W. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... października 2004 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji- 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości. Pismem z dnia ... czerwca 2004 r. W. G. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") o umorzenie wszelkich zaległości. Zobowiązany wskazał, iż wraz małżonką mają problemy zdrowotne oraz pozostają bezrobotnymi bez prawa do zasiłku. Pismem ... czerwca 2004 r. Zakład wezwał do przedstawienia dokumentów rozliczeniowych w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Decyzją z dnia ... lipca 2004 r. Nr ... Zakład pozostawił bez rozpoznania wniosek W. G. z dnia ... czerwca 2004 r. bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomimo skierowania do Zobowiązanego pisma z dnia ... czerwca 2006 r. wzywającego do usunięcia braków formalnych W. G. nie dokonał żądanych czynności. Zobowiązany pismem z dnia ... lipca 2004 r. ponownie zwrócił się do Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że braki formalne zostały już przez niego usunięte. Powodem opóźnienia w dostarczeniu żądanych dokumentów była choroba pracownicy i jej dziecka. Decyzją z dnia ... sierpnia 2004 r. Prezes Zakładu postanowił uchylić decyzję z dnia ... lipca 2004 r. Nr ... i orzec co do istoty sprawy. Organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniem Zobowiązanego W. G. oraz jego małżonka są osobami bezrobotnymi i nie pobierają zasiłku. Jednocześnie Zobowiązany nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, co pozwala zdaniem organu przypuszczać, że jest on w stanie zaspokoić niezbędne potrzeby życiowe swojej rodziny. Organ podkreślił, że w złożonym oświadczeniu Zobowiązany wykazał zadłużenie z tytułu opłat za wodę i energię lecz nie przedstawił dokumentów potwierdzających te fakty. Organ wskazał, że Zobowiązany posiada majątek, z którego można skutecznie dochodzić przedmiotowej należności. Zadłużenie wobec Zakładu zostało zabezpieczone poprzez dokonanie wpisu hipotecznego. Powołując się na art. 28 ustawy ust. 1 i 3 z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), powoływane dalej jako "rozporządzenie z 31 lipca 2003r." organ uznał, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną W. G. nie jest w stanie opłacić przedmiotowych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Organ wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż wniosek w sprawie umorzenia w części finansowanej przez płatnika dotyczących zatrudnionych pracowników nie może być rozpatrzony pozytywnie, gdyż nie stwierdzono całkowitej nieściągalności o której mowa w art. 28 u.s.u.s. W. G. pismem z dnia ... lipca 2004 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że nie jest w stanie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych swojej rodziny, gdyż jest po wylewie krwi do mózgu. Decyzją z dnia ... października 2004 r. Prezes Zakładu postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że po przeanalizowaniu okazanych przez Zobowiązanego dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, że ze względu na stan majątkowy i sytuacje rodzinną nie jest on w stanie spłacić przedmiotowych należności ponieważ pociągnęłoby to dla niego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki. Organ wyjaśnił, że W. G. posiada zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne, jak również osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek. W związku z tym wniosek Zobowiązanego został rozpatrzony pod kątem stwierdzenia całkowitej nieściągalności zadłużenia. Organ oświadczył, iż całkowitej nieściągalności o której mowa w art. 28 u.s.u.s. w przypadku Zobowiązanego nie stwierdził. W. G. pismem z dnia ... listopada 2004 r. wniósł skargę na powyższą decyzję. Poinformował, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia ... września 2004 r. Pismem z dnia ... stycznia 2006 r. podkreślił, że pomimo przeprowadzenia przez komornika dwóch licytacji, nie udało się sprzedać nieruchomości, która została zajęta na poczet zaległych składek. Ponownie powołał się na swoje problemy finansowe i zdrowotne. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej u.p.p.s.a.) - zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania. Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu, Rada Nadzorcza Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane zostały w art. 73 u.s.u.s., w ramach których ustawodawca przyznał mu m. in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych. Inaczej mówiąc, nie posiada on ustawowego umocowania do wydawania decyzji w żadnym innym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie wydał on decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako organ II instancji, o czym świadczy użyty w rozstrzygnięciu decyzji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy decyzję". Zatem decyzja ta została wydana niezgodnie z właściwością instancyjną, która stanowi jeden z elementów właściwości rzeczowej. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (por.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie był w dacie wydania zaskarżonej decyzji uregulowany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym od tych decyzji nie przysługiwało odwołanie do sądu. Sąd stwierdził jednak, że powyższa regulacja nie mogła prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w I instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje bowiem każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w I instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia przysługującego od decyzji organu I instancji, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu odwoławczego. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu w przedmiotowych sprawach nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajdował art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem od decyzji w sprawie o umorzenie należności przysługiwało odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia był organ administracji publicznej wyższego stopnia. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie określała organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowiła, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne był w stanie prawnym obowiązującym w sprawie Minister Polityki Społecznej. Jednocześnie Sąd miał na uwadze okoliczność, że z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Przepisem art. 1 ust. 3 powyższej ustawy zmieniony został art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z nowym brzmieniem powyższego artykułu od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust. 2 art. 83 u.s.u.s. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym do wydania decyzji po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zaległych należności z tytułu składek jest Prezes Zakładu. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że wskutek usunięcia przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, w związku ze zmianą tych przepisów, rozstrzygnięcie wydane zostanie ponownie przez ten sam organ. Okoliczność ta nie mogła jednak mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji i treść orzeczenia Sądu, gdyż z treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika dla Sądu obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Jak wskazano wcześniej, przesłanka ta w sprawie niniejszej zachodzi. Jednocześnie Sąd zauważa, że na obecnym etapie przedwczesne są jakiekolwiek rozważania Sądu w przedmiocie treści wydanych rozstrzygnięć i sposobu prowadzenia postępowania, prowadzącego do ich wydania. Dopiero bowiem decyzja wydana z dochowaniem przepisów określających właściwość rzeczową organu może podlegać merytorycznej ocenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Na marginesie jedynie Sąd podnosi, że zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy w toku jego wydania nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a także na podstawie art. 152 postanowiono jak w sentencji.