II FSK 78/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Nowak, Sędziowie: NSA Edyta Anyżewska (sprawozdawca), del. NSA Eugeniusz Christ, Protokolant Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2341/05 w sprawie ze skargi Leona K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2005 r. (...) w przedmiocie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 października 2005 r. III SA/Wa 2341/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi Leona K. uchylił postanowienie Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2005 r., którym organ ten, po rozpatrzeniu zażalenia Leona K. - utrzymał je w mocy. Postanowieniem tym, Dyrektor Izby Skarbowej w B. odmówił Leonowi K. uwzględnienia wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przez Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego w B. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 30 października 2003 r. W uzasadnieniu Minister Finansów powołał się na następujący stan prawny: Na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 3 października 2003 r., obejmującego jednorazową opłatę od wzrostu wartości działek, Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. wszczął w dniu 12 listopada 2003 r. postępowanie egzekucyjne do majątku Leona K. Pismem dnia 19 stycznia 2004 r. zobowiązany wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie czynności egzekucyjnych z uwagi na brak przesłanki wymagalności roszczenia, do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, w którym zakwestionowany został obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości działek. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2004 r. Dyrektor Izby Skarbowej w B., po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w tej sprawie, odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych, realizowanych przez Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego w B. Pismem z dnia 24 kwietnia 2004 r. Leon K. wystąpił z zażaleniem na to postanowienie zarzucając, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane pomimo, że stanowisko wierzyciela - Wójta Gminy T. o odmownie wydania zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 10 marca 2004 r. nie jest ostateczne, gdyż zostało zaskarżone przez niego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wskazał też, że Dyrektor Izby Skarbowej w B. w dniu 9 lutego 2004 r. uchylił postanowienie Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego w B. o nieuwzględnieniu zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Minister Finansów wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 23 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjni /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./, zgodnie z którym organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, uprawnione są w szczególnie uzasadnionych przypadkach do wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przez nadzorowany organ. Z kolei przepis art. 23 par. 7 powołanej ustawy określa, że czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne dotyczące innych należności pieniężnych, niż pozostających we właściwości urzędów skarbowych, mogą być wstrzymane przez dyrektora izby skarbowej wyłącznie za zgodną wierzyciela. W przepisie tym zawarty został zakaz /niedopuszczalność/ wstrzymania postępowania egzekucyjnego bez zgody wierzyciela. Zatem organ nadzoru, wydając zaskarżone postanowienie, związany był stanowiskiem wierzyciela, to jest postanowieniem z dnia 9 lutego 2004 r., którym Wójt Gminy T. nie wyraził zgody na wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Powoływana przez zobowiązanego okoliczność wniesienia zażalenia na postanowienie wierzyciela o niewyrażeniu zgody na wstrzymanie postępowania nie oznacza, iż zgoda taka będzie wyrażona przez wierzyciela. Wprawdzie w wyniku rozpatrzenia zażalenia z dnia 12 lutego 2004 r. postanowienie Wójta Gminy T. zostało uchylone i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jednakże w dniu 10 marca 2004 r. wierzyciel wydał nowe postanowienie, w którym ponownie odmówił wyrażenia zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Postanowienie to stało się ostateczne w wyniku niewniesienia zażalenia przez Leona K. Postanowienie z dnia 9 lutego 2004 r. o uchyleniu postanowienia organu egzekucyjnego o odmowie uwzględnienia zarzutów, na które powołuje się zobowiązany, nie może także stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia o nieuzwględnieniu wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Inne są bowiem przesłanki badane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 23 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, inne - w postępowaniu w sprawie zgłoszonych zarzutów. Ponadto podstawą uchylenia postanowienia z dnia 9 lutego 2004 r. były uchybienia formalnoprawne, naruszające zasady postępowania administracyjnego i sprawa zarzutów będzie przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez organ egzekucyjny w związku z postanowieniem z dnia 9 lutego 2004 r. Leon K. wniósł na postanowienie Ministra Finansów skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze podniósł, że postanowienie Wójta Gminy T. z dnia 10 marca 2004 r. będące stanowiskiem wierzyciela nie jest ostateczne, ponadto do chwili obecnej nie zostały rozpoznane jego zarzuty na postanowienie z dnia 9 lutego 2004 r. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ono przynajmniej przedwczesne, gdyż niezbadanie okoliczności wskazanej przez skarżącego - losów postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela - Wójta Gminy T. z dnia 10 marca 2004 r. istotnie wpływa na ocenę badanego przez Ministra Finansów postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia 16 lutego 2004 r. Już samo porównanie dat przytaczanych postanowień budzi zastrzeżenie prawne - czy jest bowiem możliwe, aby postanowienie z dnia 16 lutego 2004 r. o odmowie wstrzymania egzekucji miało w swej podstawie stanowisko wierzyciela, które nosi datę 10 marca 2004 r. Jak zasadnie podniósł Minister Finansów treść postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej, co do wstrzymania egzekucji, stosownie do art. 23 par. 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968/ uzależniona jest od stanowiska wierzyciela, a więc w tej sprawie Wójta Gminy T. Powinno być więc wydane po ostatecznym postanowieniu zawierającym stanowisko wierzyciela sprzed tej daty. Okoliczność, iż pierwotne jego stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia 9 lutego 2004 r. nie utrzymało się, bowiem postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 marca 2004 r. ma takie znaczenie, że już w tej dacie, postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 16 lutego 2004 r. było bezprzedmiotowe, odnosiło się bowiem do nieostatecznego postanowienia. Nowe stanowisko wierzyciela z dnia 10 marca 2004 r., o ile zostałoby utrzymane w mocy w przewidzianym dla niego toku instancyjnym, stanowić mogło podstawę do wydania nowego postanowienia co do wstrzymania lub odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Sąd stwierdził przy tym, że Minister Finansów zasadnie podniósł, że sprawa dotycząca rozpatrzenia zarzutów Leona K. na postanowienie Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego w B. z dnia 10 stycznia 2004 r. jest odrębną sprawą prowadzoną na podstawie art. 33 cytowanej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., w którym to przepisie stawiane są inne przesłanki do uwzględnienia, bądź nieuwzględnienia wniosku zobowiązanego, aniżeli przy złożonych przez niego zarzutach. W przepisie art. 23 par. 6 ustawy o ile wierzyciel wyrazi zgodę, o której mowa w art. par. 7 wstrzymanie egzekucji administracyjnej może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast przepis art. 34 daje podstawę materialną wzruszenia postępowania egzekucyjnego. Postanowienie, które zostało lub będzie wydane przez Dyrektora Izby Skarbowej w B., po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Leona K., powinno zawierać ocenę stanowiska wierzyciela, badanie z urzędu tytułu wykonawczego z dnia 30 października 2003 r., a więc jego podstawy prawnej, spełnienia wymogów doręczenia wezwania do wykonania świadczenia, jak też okoliczności doręczenia tegoż wezwania /wobec dwóch dat zawartych na zwrotnym poświadczeniu odbioru/ oraz daty doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oceniając postanowienie Ministra Finansów w płaszczyźnie art. 145 par. 1 cytowanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., uznał, że doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Z tej przyczyny postanowienie z dnia 24 czerwca 2005 r. zostało uchylone na podstawie art. 145 par. 1 lit. "c" p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów zarzucając wyrokowi: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie będąc związany granicami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie rozstrzygnął w granicach rozpoznawanej sprawy istotnej kwestii, jaką jest dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie wierzyciela, II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 23 par. 7 i art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm./, 2. art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż Minister Finansów nie miał obowiązku badania losów postanowienia zawierającego stanowiska wierzyciela. Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Finansów nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż przy rozpoznaniu sprawy i wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 77 Kpa. Przed wydaniem ostatecznego postanowienia Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2005 r. ustalone zostały bowiem wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, mające wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Według Ministra Finansów, zarzut naruszenia przepisów 7 i 77 Kpa wynikał z błędnej interpretacji przepisu art. 23 par. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w B. Przepis ten stanowi, że czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne dotyczące innych należności pieniężnych, niż pozostających we właściwości urzędów skarbowych, mogą być wstrzymane przez dyrektora izby skarbowej wyłącznie za zgodą wierzyciela. Przepis ten winien być odczytywany w związku z art. 17 tej ustawy przewidującym, że o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, zajmowane przez wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w art. 23 par. 7 nie przewiduje zażalenia na postanowienia wierzyciela, zawierające stanowisko w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest także przepisu o dopuszczalności zaskarżenia tego postanowienia, jest ono zatem ostateczne i nie podlega weryfikacji przez organ odwoławczy. Przymiotu ostateczności postanowienia nie zmienia powołanie przez wierzyciela błędnej podstawy prawnej, tj. art. 106 Kpa, który w par. 5 stanowi, że zajęcie stanowiska przez inny organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Przepis art. 106 Kpa nie może być bowiem stosowany do postanowień wydawanych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, co wynika z art. 126 Kpa. W konsekwencji, błędne pouczenie zawarte w tym postanowieniu nie uprawnia organu odwoławczego do merytorycznego rozpatrzenia zażalenia na to postanowienia. Wprawdzie art. 112 w związku z art. 126 Kpa stanowi, iż błędne pouczenie co do prawa wniesienia zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, jednak samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia postanowienia takiego uprawnienia nie tworzy. Jeżeli zatem brak jest przepisu prawa, który dopuszczałby możliwość zaskarżenia postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, to brak jest podstaw do jego merytorycznego rozpatrzenia, a organ odwoławczy w takim przypadku zobowiązany jest stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia na podstawie art. 134 Kpa. Rozpatrzenie natomiast zażalenia prowadzić będzie do wydania postanowienia dotkniętego wadą określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności. Nieistotna zatem dla rozstrzygnięcia sprawy wstrzymania postępowania egzekucyjnego była okoliczność wniesienia zażalenia, spowodowana nieprawidłowym pouczeniem co do prawa zaskarżenia tego postanowienia. Tym samym za błędną należy uznać przyjętą przez WSA w Warszawie interpretację przepisu art. 23 par. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w wyniku której zarzucono niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, tj. niezbadanie losów postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela - Wójta Gminy T. z dnia 10 marca 2004 r. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w zaskarżonym postanowieniu z dnia 24 czerwca 2005 r. podlegającym ocenie WSA w Warszawie, wskazano, że na postanowienie wierzyciela z dnia 10 marca 2004 r. nie zostało wniesione zażalenie, ma ono zatem charakter ostateczny. Twierdzenia te wynikały z konieczności ustosunkowania się organu odwoławczego do twierdzeń zobowiązanego, zawartych w zażaleniu oraz wzmocnienia uzasadnienia dla przyjętego przez Ministra Finansów rozstrzygnięcia, w świetle postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 3 marca 2004 r. Postanowienie to wydane zostało bowiem w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela, w którym organ odwoławczy uchylił zaskarżone przez Leona K. postanowienia i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skoro przepisy prawa nie przewidują dwuinstancyjnego toku rozpatrzenia przez wierzyciela sprawy w przedmiocie zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, na aprobatę nie zasługuje przyjęta przez WSA w Warszawie interpretacja przepisu art. 23 par. 7 ustawy, zgodnie z którą "nowe stanowisko wierzyciela z dnia 10 marca 2004 r. o ile zostałoby utrzymane w mocy w przewidzianym dla niego toku instancyjnym, stanowić mogło podstawę do wydania nowego postanowienia co do wstrzymania lub odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego". Przyjęcie takiego poglądu przy rozpatrywaniu zażalenia zobowiązanego z dnia 24 lutego 2004 r. prowadziłoby do konieczności uchylenia postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w B. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w konsekwencji do rażącego naruszenia art. 138 par. 2 Kpa. Przepis ten może mieć bowiem zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca z przyczyn wskazanych powyżej. Na rozprawie w NSA pełnomocnik organu wniosła i wywiodła jak w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W skardze kasacyjnej zarzucono, iż sąd I instancji bezpodstawnie stwierdził naruszenie zaskarżonym postanowieniem art. 7 i 77 Kpa uznając, iż organ odwoławczy przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego powinien był wyjaśnić, czy postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela jest ostateczne. Minister Finansów błędnie przy tym wskazuje, że powyższy zarzut świadczy o naruszeniu przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy podstawą prawną uchylenia przez WSA zaskarżonego postanowienia był art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ - zwanej dalej p.p.s.a., w powiązaniu ze wskazanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego /zatem ewidentnie przepisy postępowania, a nie przepisy prawa materialnego/. Zarzut ten został zatem wadliwie zredagowany /bez wskazania art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a./ i wadliwie zakwalifikowany w zakresie podstaw kasacyjnych. Jest on jednak przede wszystkim nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając legalność zaskarżonego postanowienia wydanego na podstawie art. 23 par. 7 ustawy z dnia 17 marca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./, przytaczając treść tego przepisu zauważył, iż wynika z niej, że dyrektor izby skarbowej może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne dotyczące innych należności, niż pozostających we właściwości urzędów skarbowych wyłącznie za zgodą wierzyciela. Sąd przyjął przy tym, że stanowisko wierzyciela wyrażone w formie zaskarżalnego postanowienia - powinno być ostateczne. Z przytoczonego przez Sąd stanu sprawy wynikało natomiast, że postanowienie wierzyciela /Wójta Gminy T. wydane w trybie art. 106 par. 1 i 5 Kpa/, w którym nie wyrażono zgody na wstrzymanie egzekucji zostało zaskarżone do SKO /w momencie orzekania przez Dyrektora Izby Skarbowej zaskarżone było postanowienie z 9 lutego 2004 r., w momencie orzekania przez Ministra Finansów - postanowienie z dnia 10 marca 2004 r. wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy. Odnośnie do tej ostatniej okoliczności Minister Finansów w odpowiedzi na skargę twierdził co innego /że postanowienie wierzyciela z dnia 10 marca 2004 r. nie zostało zaskarżone/, powołując się na informację przekazaną przez Urząd Gminy T. z 9 czerwca 2005 r. Fakty te potwierdzają jednak tylko ocenę sądu I instancji, że sprawa nie została wyczerpującą wyjaśniona. Należy przy tym zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu przed sądem I instancji było okolicznością bezsporną, iż stanowisko wierzyciela zostało zajęte w formie przewidzianej prawem i że przysługiwało na nie zażalenie stosownie do art. 105 par. 5 Kpa /takie pouczenie zamieścił w nim również organ gminy, który je wydał/. Takie stanowisko wynikało też wprost z zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów, i z odpowiedzi na skargę, gdzie powoływano się na to, iż postanowienie z dnia 10 marca 2004 r. zawierające stanowisko wierzyciela stało się ostateczne "w wyniku niewniesienia zażalenia przez Leona K.". Niezrozumiała jest zatem zmiana stanowiska organu na etapie skargi kasacyjnej i uczynienie z tej kwestii zasadniczego przedmiotu zarzutów w środku zaskarżenia. Przedmiotem nin. sprawy nie było postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela i ewentualne wątpliwości co do możliwości jego zaskarżenia w świetle art. 17 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w konsekwencji dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego /por. art. 3 par. 2 pkt 3 p.p.s.a./, lecz postanowienie wydane na podstawie art. 23 par. 7 ww. ustawy, zatem zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane na nierozważenie przez sąd /w ramach uprawnień wynikających z art. 134 par. 1 p.p.s.a./ kwestii związanych z zaskarżalnością postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela /art. 23 par. 7 i art. 17 ustawy egzekucyjnej/ nie dotyczą przedmiotu sprawy, nie podlegają zatem merytorycznemu rozważeniu w ramach załatwienia skargi kasacyjnej przez sąd odwoławczy. Sąd ten w granicach zakreślonych skargą kasacyjną /por. art. 183 zd. 1 p.p.s.a./ - może bowiem ocenić tylko poprawność zastosowania i wykładni tych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w postępowaniu przez sądem I instancji, które dotyczą przedmiotu sprawy. Z powyższych rozważań wynika, iż podstawy skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.