II SA/Kr 2116/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Piotr Głowacki Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. D. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].09.2001r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 80, ust.2, pkt 1 , art. 83 ust. 1 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000r). oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r.) nakazał S. W. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce ew. nr [...] w M., gm. L. o wymiarach rzutu poziomego 6.10x9.70 m. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na podstawie przeprowadzonych w dniu [...].09.2001 r. oględzin ustalił, że S. W., na działce nr ew. [...] w M. wybudował budynek gospodarczy. W dniu oględzin budynek był w stanie surowym. W dniu [...].08.2001 r inwestor dokonał zgłoszenia w Urzędzie Gminy w L. o przystąpieniu do budowy w/w budynku w ramach uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej dla obsługi prowadzonego gospodarstwa rolnego. W dniu [...].09.2001 r Wójt Gminy L. poinformował inwestora (znajdujące się w aktach pismo wójta ma datę [...].08.2001 r), że nie wnosi zastrzeżeń do przedłożonego zgłoszenia budowy budynku gospodarczego . W czasie oględzin organ ustalił , że wymiary rzutu poziomego wybudowanego obiektu wynoszą: 6.10 m x 9.70 m, z czego ściany budynku stanowią 3,60 m x 9,70m, natomiast pozostałą częścią jest wiata na słupach o wymiarach 2,50 m x 9.70m, połączona jedną połacią dachu od strony działki T. D. w jedną całość. Zgodnie z załączonymi do zgłoszenia rysunkami i szkicem powierzchnia zabudowy zgłaszanego budynku wynosi 59.17 m2, a powinna wynosić 35.00 m2. Organ l instancji stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, by zgłoszenie odniosło oczekiwany skutek prawny, powinno dotyczyć obiektów lub robót poddanych tej formie reglamentacji oraz zostać dokonane co najmniej na 30 dni przed zamierzonym terminem rozpoczęcia prac. Wcześniejsze ich rozpoczęcie czyni zgłoszenie bezskutecznym, a gdy jego przedmiotem jest obiekt budowlany lub jego część, orzeka się przymusową rozbiórkę, stosownie do dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nawet pisemna informacja organu, iż nie będzie on wnosił sprzeciwu, nie powoduje skrócenia ustawowego trzydziestodniowego terminu. Stosownie do uwarunkowań określonych w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994r roboty budowlane przy przedmiotowym budynku można było rozpocząć dopiero w dniu [...]-09-2001 r., a nie po dokonaniu zgłoszenia w Urzędzie Gminy w L. w dniu [...]-08-2001 r. Organ nadzoru budowlanego wyraził stanowisko , że w przedmiotowej sprawie organ przyjmujący zgłoszenie tj. Wójt Gminy L., powinien wydać decyzję o sprzeciwie do dokonanego zgłoszenia, gdyż zarówno powierzchnia zabudowy obiektu, jak i jego lokalizacja nie odpowiada wymogom o których mowa w art. 29 ust.1, pkt. 1 litera a). W odwołaniu od tej decyzji B. i S. W. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając , że zgodnie z przepisem art.30 ust.2 prawa budowlanego, po potwierdzeniu przez Wójta Gminy L. przyjęcia zgłoszenia, mogli rozpocząć budowę przed upływem 30 dni od daty dokonania zgłoszenia. Skoro budynek wybudowany został na podstawie zgłoszenia , w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 48 prawa budowlanego. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2003r znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104, art. 105 kpa oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jednolity tekst z 2000 r. Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami),oraz art. 7- ust. -1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. z dnia 10 maja 2003 r. Nr 80, poz. 718 ), po rozpatrzeniu odwołania , uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji, po przytoczeniu ustaleń organu l instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, gdyż brak było podstaw do zastosowania art.48 prawa budowlanego. Organ uznał, że na podstawie zgody Wójta Gminy L. z dnia [...].09.2001 r (jak wyżej wskazano pismo ma datę [...].08.2001 r) inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane, zgodnie ze zgłoszeniem. W ocenie organu odwoławczego organ l instancji błędnie zinterpretował zapis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem określony w nim termin 30 dniowy dotyczy organu, a nie inwestora. Przyznał , że istnieje rozbieżność w podaniu wymiarów rzutu poziomego przedmiotowego budynku. W zgłoszeniu podano wymiary 9,70 x 3,60 m, natomiast w szkicu do zgłoszenia - 9,70 x 6,10 m (karta nr 15 akt l instancji). Powyższe wymiary posiada zrealizowany budynek. Organ odwoławczy stwierdził jednakże , że błędne przyjęcie przez organ administracji architektoniczne - budowlanej zgłoszenia na podstawie art. 29 ust.1 pkt 1 lit. a) nie może być przedmiotem badania przez organ nadzoru budowlanego. Zatem brak jest podstaw do prowadzenia przez organ l instancji postępowania w przedmiocie wykonywania robót budowlanych bez przewidzianego prawem zgłoszenia. Wdrożenie trybu z art. 48 Prawa budowlanego stało się bezprzedmiotowe czyli tym samym zostały spełnione przesłanki do umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 Kpa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję T. D. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił , że inwestor przystąpił do budowy obiektu , mimo , że Wójt Gminy L. nie potwierdził na piśmie , ze nie sprzeciwia się wykonywaniu zgłoszonego obiektu. Podniósł następnie , że obiekt wybudowany przez inwestora ma powierzchnię 59,17 m kw., że został wybudowany na działce nie będącej działką siedliskową, a działka ta położona jest w terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na uprawy rolne. Powyższe narusza przepis art.29 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego. Skarżący wskazał również, że nieprawidłowe było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż jest przedmiot sprawy - obiekt wybudowany z naruszeniem art.29 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego Zarzucił także , że nieprawidłowe było przyjęcie zgłoszenia przez wójta. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł , że skoro zgłoszenie było skuteczne , brak było podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skarci zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie zauważyć należy, że decyzja organu i instancji podjęta została w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawie przez art.53 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.00.120.1268). W dniu wydania decyzji przez organ i instancji przepis art.29 ust.1 lit.a) prawa budowlanego stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej , w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej n iż 4,80 m. Zgodnie z art.30 ust.1 ustawy, budowa takiego obiektu wymagała zgłoszenia. W myśl przepisu art. 30 ust.1 a ustawy, w zgłoszeniu należało określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należało dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ winien nałożyć, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosił sprzeciw, w drodze decyzji. Stosownie do ustępu 2 tego przepisu, zgłoszenia należało dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można było przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Jak wynika z pisma S. W. z dnia [...].08.2001 r, wniósł on " o przyjęcie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 9,70 x 3,60m na działce nr [...] położonej w M. Budynek ten zostanie wykonany jako uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej dla obsługi prowadzonego gospodarstwa rolnego". Do zgłoszenia została dołączona mapa, na której naniesiono projektowany budynek. W legendzie podano , że projektowany budynek (oznaczony cyfrą 1) ma wymiary 9,70 x 3,60m. Numerem 2 oznaczono projektowane "zadaszenie - okap" o wymiarach 9,70 x 2,50. Z przedłożonego przez inwestora szkicu wynika , że "zadaszenie-okap" stanowi w istocie część budynku nr 1 - wiatę wspartą na 3 słupach, połączoną z budynkiem nr 1 wspólnym dachem. Oznacza to , że projektowany obiekt nie spełniał wymogów art.29 ust.1 pkt 1 lit.a) prawa budowlanego i w istocie nie podlegał zgłoszeniu, a na jego budowę było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę.- Dodatkowo stwierdzić należy , że zgłoszenie nie spełniało wymagań określonych art.30 ust.1 a ustawy. Przede wszystkim nie podano w nim planowanego terminu rozpoczęcia robót. Wójt Gminy L., stwierdzając w piśmie z dnia [...].08.2001 r., że "nie wnosi zastrzeżeń do przedłożonego zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 9,70 x 3,60m tj. 34,92 m kw. na działce nr ew. [...] położonej w M. " nie dostrzegł braków zgłoszenia , ani tego , że w istocie projektowany obiekt ma wymiary 9,70m x 3,60m+2,50m, co przekracza wymiary obiektu podlegającego zgłoszeniu. Nadto, podnieść należy , że przepis art.29 ust.1 pkt 1 lit.a) zwalnia jedynie inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na projektowaną inwestycję. Zwolnienie to nie obejmowało zwolnienia od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgłoszenie robót budowlanych, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, uruchamia postępowania administracyjne, i to zarówno wówczas, gdy ich następstwem jest wniesienie sprzeciwu, jak i gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej milcząco przyzwala inwestorowi na wykonywanie robót budowlanych. Zarówno bowiem wniesienie sprzeciwu, jak i milczące przyzwolenie stanowi wyraz woli organu administracji publicznej. Zgodnie z konstrukcją redakcyjną przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego niewniesienie sprzeciwu przez organ w określonym terminie, jest również formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 in fine kpa). Jednakże, aby można było mówić, że zgłoszenie było skuteczne, musi być dokonane przed rozpoczęciem inwestycji, której dotyczy, a nadto musi dotyczyć inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa. Czynność faktyczno-prawna dokonana w sytuacji nieprzewidzianej w przepisach prawa jest czynnością faktyczną a nie prawną i nie wywołuje oczekiwanych skutków prawnych, a może jedynie narazić zgłaszającego na dodatkowe konsekwencje prawne, jeżeli taką czynnością naruszono inne przepisy prawa ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.11.2004r. IV SA 1844/03 LEX nr 164723). Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia ówczesna regulacja art.30 ust. 1 a prawa budowlanego. Wszak przepis ten nie stanowił podstawy do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, gdy organ stwierdził , że zgłoszenie nie odpowiada warunkom z art.29 prawa budowlanego. Nie ma chyba wątpliwości, że gdyby inwestor formą zgłoszenia objął zamiar budowy domu jednorodzinnego, a organ nie wniósł sprzeciwu, to budowa takiego obiektu byłaby budową samowolną. Stwierdzić jednakże należy, że organ l instancji niewłaściwie zinterpretował przepis art.30 ust.2 prawa budowlanego. Gdyby, po otrzymaniu zgłoszenia, organ zachował milczenie , to inwestor mógłby rozpocząć budowę dopiero po upływie terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu. W sytuacji jednak, gdy organ przed upływem tego terminu zawiadamia inwestora, że nie będzie go wnosił, inwestor może rozpocząć roboty budowlane przed upływem terminu 30 dni od przyjęcia zgłoszenia (oczywiście pod warunkiem , że zgłoszenie to odpowiada prawu). W dacie wydania decyzji przez organ II instancji obowiązywała już nowela prawa budowlanego, wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.03.80.718). Przepis art.7 tej ustawy w ustępie pierwszym stanowił, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. W tym ostatnim przepisie zawarto regulację , iż do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz - w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41. Przepisy art.1 pkt 37 - 39 ustawy z dnia 27 marca 2003r wprowadziły nowe brzmienie art.48 prawa budowlanego: " 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Inwestor, po spełnieniu obowiązków, o których mowa w ust. 3, występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona." Tak więc organ odwoławczy w podstawie prawnej decyzji błędnie wskazał przepis art.7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. Na podstawie art.7 ust.2 cytowanej ustawy należało zastosować przepisy prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003r, która weszła w życie z dniem 11.07.2003r. Nie można zgodzić się z poglądem organu odwoławczego , że błędne przyjęcie przez organ -administracji architektoniczne - budowlanej zgłoszenia na podstawie art. 29 ust.1 pkt 1 lit. a) nie może być przedmiotem badania przez organ nadzoru budowlanego. Rację należy przyznać organowi i instancji , który stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że aby zgłoszenie odniosło oczekiwany skutek prawny, powinno dotyczyć obiektów lub robót poddanych tej formie reglamentacji. Wobec powyższego w żadnym razie postępowanie w sprawie budowy przedmiotowego obiektu nie było bezprzedmiotowe, a zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania w trybie art.48 prawa budowlanego w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003r (z późniejszymi zmianami). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też , na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy orzeczono jak w punkcie l wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.