II SA/Rz 802/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpatrzeniu odwołania M. Sz. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego dla córki K. Sz. w okresie od 1.04.2006r. do 31.05.2008r. w wysokości 144zł. miesięcznie. W odwołaniu skarżący podał, że w dniu 29.06.200r. złożył wniosek do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D. o zaliczenie K. Sz., jego córki do osób niepełnosprawnych. W tym samym dniu złożył wniosek w MOPS w D. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz rodzinnego i związanych z tym dodatków, którego kserokopię dołączył do odwołania. Obydwa organy były poinformowane o planowanym wyjeździe na wakacje w okresie od 4 lipca 2005r. do 14 sierpnia 2005r. Okres wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego upływał 31 lipca 2005r. Wniosek złożony w MOPS w D. został zwrócony skarżącemu, a pracownica tego ośrodka wyjaśniła, że wniosek będzie przyjęty po dostarczeniu orzeczenia, a okres przyznania świadczenia będzie liczony od sierpnia 2005r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w D., a następnie Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nie zaliczyli K. Sz. do osób niepełnosprawnych. Sąd Rejonowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w R. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie o sygn. akt [...] zmienił zaskarżone orzeczenie i zaliczył małoletnią K. Sz. do osób niepełnosprawnych do ukończenia 16 roku życia ([...].05.2008r.) i określił, że niepełnosprawność datuje się od trzeciego roku życia. W dniu 26 kwietnia 2006r. zgłosił się do MOPS i przedłożył wniosek opatrzony datą 29 czerwca 2005r. W ośrodku otrzymał nowy formularz wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z prośbą o jego wypełnienie i wstawienie aktualnej daty. Poinformowano go, że do wypłaty nie zostanie zaliczony okres od 1.08.2005r., bo nie złożył żadnego zaświadczenia o postępowaniu w przedmiocie ustalenia niepełnosprawności. Skarżący zarzucił lekceważące podejście do strony i brak należytego informowania strony o jej uprawnieniach, przez co utracił prawo do wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego, gdy trwała sprawa o ustalenie niepełnosprawności jego córki. W odwołaniu wniósł o przyznanie tego świadczenia od 1 sierpnia 2005r. Organ odwoławczy nie podzielił argumentów odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium powołało treść art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 i ust. 3a ustawy. W myśl art. 24 ust. 3a ustawy, w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponowne orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuacje poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Przepis ten ma charakter bezwzględnie wiążący organ orzekający, który nie dysponuje możliwością uznaniowej indywidualizacji przyznawanego świadczenia. Zarzuty skarżącego nie mogły zostać uwzględnione, gdyż na wniosku dołączonym do odwołania (data 29.06.2005r.) brak jest pieczęci nagłówkowej organu I instancji oraz pieczęci z datą wpływu wniosku do organu I instancji. Ponadto dyrektor MOPS w D. jednoznacznie wyjaśnił, że skarżący takiego wniosku nie składał i niemożliwym było uzyskanie informacji od pracownika ośrodka, że okres przyznania zasiłku pielęgnacyjnego będzie liczony od miesiąca sierpnia 2005r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie o ustalenia stopnia niepełnosprawności jest odrębnym postępowaniem niż postępowanie o świadczenie rodzinne. W skardze do Sądu M. Sz. stwierdził, że obszerne uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tylko częściowo jest zgodne z istniejącymi przepisami prawa i nie uwzględnia obowiązującej w prawie administracyjnym zasady wyboru prawa korzystniejszego dla ubiegającej się strony. Kolegium bezpodstawnie przyjęło, że prawdą jest wyłącznie oświadczenie dyrektora MOPS w D. oparte na relacji pracowników. Nie uwzględniono dokumentów przedstawionych przez skarżącego, które są zgodne z istniejącymi faktami. Zdaniem skarżącego zasiłek pielęgnacyjny winien być przyznany na podstawie wniosku z czerwca 2005r. poczynając od sierpnia 2005r.czyli od zakończenia poprzedniego okresu zasiłkowego jako kontynuacja świadczenia. Powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 10.03.1999r. sygn. akt II UKN 555/98 OSNP z 1999r. nr 5, poz. 181). W skardze powtórzono argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący do pisma z dnia 5 października 2006r. dołączył wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2006r. sygn. akt [...]. mocą którego został zmieniony wyrok Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia [...] września 2005r. sygn. akt [...] oraz poprzedzającą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w J. z dnia [...] maja 2005r. w ten sposób, że przyznano M. Sz. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nadto za okres od 1 września 2004r. do 30 kwietnia 2005r. jako kontynuację poprzednio przyznanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 24 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.- tekst aktualny na dzień wyrokowania), zwana dalej w skrócie u.ś.r. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis ust. 3a art. 24 u.ś.r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 267, poz. 2260), która weszła w życie 14 stycznia 2006r. Przepis ten stanowi, że w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponowne orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Wymienioną nowelą w ust. 3a art. 24 u.ś.r. dodano zapis "nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Warunkiem kontynuacji prawa do świadczenia rodzinnego, zgodnie tym przepisem, jest uzyskanie ponownego orzeczenia o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności będące kontynuacją poprzedniego orzeczenia. Ustawodawca określił również termin powstania prawa do świadczeń rodzinnych w przypadku kontynuacji orzeczenia o niepełnosprawności. W myśl tego przepisu prawo do świadczeń rodzinnych z mocy ustawy ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. W przepisie tym ustawodawca użył zwrotu "wniosek o kontynuację świadczenia". Pojęcie to nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Przepis art. 23 ust. 1 u.ś.r. stanowi, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek podmiotu wymienionego w tym przepisie. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynikają dwie funkcje wniosku, a mianowicie ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata. Natomiast wniosek, o którym mowa w art. 24 ust. 3a u.ś.r. jest innym wnioskiem niż wymieniony w art. 23 ust. 1 u.ś.r. już chociażby poprzez fakt, że ustawodawca nazwał go wnioskiem o kontynuację świadczeń rodzinnych. Powstaje zatem pytanie, czy wnioskowi o kontynuację świadczeń rodzinnych wymienionemu w art. 24 ust. 3a u.ś.r. można również przypisać dwie funkcje, to jest ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności oraz realizację przyznanego świadczenia poprzez jego wypłatę, tak jak w przypadku wniosku, o którym mowa w art. 23 ust. 1 u.ś.r., czy też w funkcja jego sprowadza się do uruchomienie li tylko samej wypłaty świadczeń, jako kontynuacji prawa powstałego w terminie określonym w tym przepisie w związku z kontynuacją orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Mając na względzie wyżej przedstawione uwagi, w szczególności dotyczące ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych w przypadku kontynuacji poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wniosek o kontynuację świadczeń rodzinnych będzie miał na celu wypłatę tych świadczeń. Prawo do świadczenia rodzinnego uzależnionego od stwierdzonej niepełnosprawności należy bowiem ustalić od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Użyte przez ustawodawcę w art. 24 ust. 3 a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) wyrażenie "prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności" jest terminem prawa materialnego, dla którego kontynuacji wymagane jest ponowne orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności z tej samej przyczyny niepełnosprawności. Użyty w tym przepisie zwrot "złożenie wniosku o kontynuację świadczenia rodzinnego" należy rozumieć jako czynność procesową, warunkującą wypłatę świadczenia rodzinnego z tytułu kontynuacji prawa do tego świadczenia za cały okres tej niepełnosprawności. Takie rozumienie tego przepisu uzasadnia również zwrot "kontynuacja prawa", czyli z ponownym orzeczeniem o niepełnosprawności ustawodawca nie łączy powstanie prawa, ale jego kontynuację rozumianą jako dalszy ciąg pobierania świadczeń z tej samej podstawy prawnej. Celem ustawodawcy nie było stworzenie procedury, która w przypadku ciągłości orzeczenia o niepełnosprawności z tej samej przyczyny, a tym samym ciągłości prawa do świadczenia rodzinnego powodowałaby periodyczną wypłatę świadczenia warunkowaną za każdym razem złożeniem wniosku o kontynuację świadczenia. Wymieniony w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), wniosek warunkujący ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz termin rozpoczęcia ich realizacji jest co do istoty innym wnioskiem niż wniosek o kontynuację świadczeń rodzinnych, o którym mowa w art. 24 ust. 3a tej ustawy, bowiem jego złożenie uruchamia wypłatę świadczeń w wyniku ponownego uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności z tej samej przyczyny niepełnosprawności. Wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego wydaje się, że ma również zapobiegać nienależnie wypłacanym świadczeniom na wypadek, gdyby starania podmiotu ubiegającego się o stwierdzenie niepełnosprawności zakończyły niepowodzeniem. Pogląd taki wspiera dodany ust. 3 b art. 24 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, o którym mowa w ust. 3a, do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołączyć należy zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające błędnie przyjęły, że kontynuacja prawa może nastąpić najwcześniej od daty złożenia wniosku o kontynuację świadczenia rodzinnego. W ocenie Sądu jest to naruszenie prawa, materialnego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem decydowało o czasookresie, za który należy wypłacić świadczenia z tytułu kontynuacji prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od orzeczenia o niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w sentencji. Pomimo uwzględnienia skargi, Sąd nie opatrzył niniejszego wyroku klauzulą z art. 152 p.p.s.a, gdyż spowodowałoby to nieuzasadnione wstrzymanie wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko z orzeczoną niepełnosprawnością. Przepis ten w przypadku uwzględnienia skargi daje Sądowi prawo do określenia czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane.