II SA/Sz 715/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Dyrektora Służby Więziennej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [....] r. znak [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 marca 2005 r. – sygn. akt SA/Sz 1342/03 uchylił decyzję Dyrektora Służby Więziennej z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] r. w przedmiocie wstrzymania S. Ł. wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U.Nr 61, poz. 283 ze zm.) oraz § 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz.U. Nr 67, poz.712), nie stanowią podstawy do wstrzymania skarżącemu S. Ł. wypłaty równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, albowiem powołane przepisy tego nie przewidują. Dyrektor Aresztu Śledczego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm. ) w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 187, poz. 1831), orzekł o utracie przez funkcjonariusza S. Ł. uprawnień do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania z dniem [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] r. – sygn. akt [...], S. Ł. nabył na podstawie ustawy spadek po zmarłym [...] P. Ł. w [...] części. Ze względu na to, ze w skład masy spadkowej wchodził dom, w którym funkcjonariusz zamieszkuje, a nie dokonano działu spadku, organ nie mógł ustalić jaka powierzchnia domu przypada S. Ł.. Dyrektor Aresztu Śledczego ustalił nadto, że wbrew zapewnieniom funkcjonariusza, nie dokonał on zrzeczenia przepadającej mu części masy spadkowej na rzecz [...]. W tej sytuacji organ uznał, że skoro S. Ł. jest współwłaścicielem domu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] o powierzchni mieszkalnej [...] m2, w którym zamieszkuje wraz z [...] [...] dzieci oraz [....] i nie spełnia warunków do przydziału lokalu mieszkalnego, to nie przysługuje mu również prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. S. Ł. odwołał się od decyzji organu I instancji do Dyrektora Służby Więziennej domagając się przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Odwołujący się zarzucił, że część domu, którą zajmuje wraz z rodziną nie może być uznana za samodzielny lokal mieszkalny. Nadto podniósł, że w domu o powierzchni [...] m2 zameldowanych jest [...] osób. Dyrektor Służby Więziennej decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 89 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 marca 2005 r. Dyrektor Aresztu Śledczego decyzją z dnia [...]r. orzekł o utracie przez S. Ł. uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego od dnia [...] r. Decyzja ta na skutek wniesionego przez funkcjonariusza odwołania została uchylona przez Dyrektora Służby Więziennej decyzją z dnia [...] r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze względu na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Dyrektor Służby Więziennej po rozpatrzeniu odwołania S. Ł. od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...] r. stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy stwierdził, ze prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania wynika bezpośrednio z art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Prawa tego nie należy jednak rozpatrywać w oderwaniu od pozostałych regulacji zawartych w rozdziale 6 ustawy dotyczącym spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej. Dyrektor Służby Więziennej uznał, że kwestią zasadniczą jest ustalenie podstawowego prawa funkcjonariusza, tj. prawa do lokalu mieszkalnego przyznawanego na podstawie decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie może być zrealizowane, ustawa przewiduje świadczenia ekwiwalentne na rzecz funkcjonariusza, stanowiące rodzaj rekompensaty, czyli równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej) oraz pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (art.90). Przypadki, które wykluczają prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, a tym samym równoważnika jako świadczenia ekwiwalentnego, zostały wyliczone enumeratywnie w art. 91 ust. 1 ustawy i dotyczą m.in. przypadku, gdy funkcjonariusz jest współwłaścicielem domu położonego w miejscowości pełnienia służby (art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy). Zasadę ekwiwalentności świadczeń organ odwoławczy wywiódł z uchwały [...] sędziów NSA z dnia 23 marca 1999 r. ( ONSA- 1999/3/77). Skoro S. Ł. mieszka wraz z rodziną w domu, który stanowił własność jego ojca P. Ł. i który po jego śmierci w części odziedziczył, co wynika z treści postanowienia Sądu Rejonowego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku, to funkcjonariusz – zdaniem organu- jako współwłaściciel domu nie spełnia warunków do przyznania prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym nie ma prawa do świadczenia ekwiwalentnego czyli równoważnika pieniężnego. S. Ł. wniósł skargę na decyzję Dyrektora Służby Więziennej z dnia [....] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Skarżący podniósł, że wbrew stanowisku organu regulacje prawne zawarte w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej należy rozpatrywać w świetle rzeczywistej możliwości zamieszkania i prowadzenia gospodarstwa domowego przez funkcjonariusza Służby Więziennej i jego rodzinę w funkcjonalnie odrębnym lokalu mieszkalnym. S. Ł. wywodził, że nie można zakładać złej woli ustawodawcy przy wprowadzaniu przepisów regulujących uprawnienia funkcjonariuszy świadczeń zawartych w rozdziale 6 ustawy. Skarżący zarzucał nadto, że w jego sprawie organy pominęły przepisy ustawy o Służbie Więziennej dotyczące uwzględniania przy przydziale mieszkania powierzchni mieszkalnej uzależnionej od stanu rodziny. Art. 91 ust. 1 ustawy, na który powołały się organy obu instancji jednoznacznie wskazuje na zależność braku uprawnień do przydziału lokalu ze względu na posiadanie na własność lub na współwłasność domu lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość od powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi i jego rodzinie. S. Ł. wskazał na błędne ustalenia organów obu instancji co do jego udziału we współwłasności domu, który w części odziedziczył po zmarłym ojcu. Nie zgadzał się z tym, że jego prawo odnosi się do całej powierzchni mieszkalnej domu, nie zaś do odpowiadającej jego udziałowi w części spadku, co oznacza że skarżący nie dysponuje domem o powierzchni mieszkalnej [...]m2 lecz jego odpowiednią częścią. Skarżący podniósł nadto, że nie spełnia negatywnych przesłanek określonych w art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, a tym samym przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Dyrektor Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że istotne znaczenie w sprawie ma fakt posiadania przez funkcjonariusza domu mieszkalnego nabytego w drodze spadkobrania. Organ stwierdził nadto, że normy powierzchni mieszkalnej, na które powołał się w skardze S. Ł., nie mają znaczenia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), zwanej dalej "P.p.s.a.", ogranicza się do badania zgodności decyzji z prawem. Rozstrzygając sprawę w powyższym zakresie Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), co oznacza, iż Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie miały miejsce tego rodzaju uchybienia. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U.z 2002 r. Nr 207,poz. 1761 ze zmianami) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 187, poz. 1831). Art. 89 ust. 1 ustawy stanowi, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Z treści § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia wynika z kolei, że równoważnik pieniężny wypłaca się miesięcznie za okres od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania – do dnia, w którym nastąpiła utrata uprawnienia. Powołane wyżej przepisy nie stanowią, zdaniem Sądu, podstawy do wydania decyzji w przedmiocie utraty przez funkcjonariusza Służby Więziennej uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania z dniem [..] r. Rozstrzygnięcia organów obu instancji są niezgodne z prawem z dwóch przyczyn. Pierwsza z nich, to brak zarówno w ustawie o Służbie Więziennej jak i w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie utraty przez funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W art. 89 ust. 1 ustawodawca określił przesłanki, na których podstawie funkcjonariusz Służby Więziennej w służbie stałej nabywa prawo do równoważnika pieniężnego jako świadczenia ekwiwalentnego w sytuacji, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek nie posiadają domu lub lokalu mieszkalnego, bądź funkcjonariuszowi nie przydzielono kwatery tymczasowej. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 89 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, Minister Sprawiedliwości wydał w dniu 20 października 2003 r. rozporządzenie, w którym określił szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty równoważnika oraz zasady zwrotu nienależnie pobranego równoważnika. W § 5 prawodawca określając zasady wypłaty równoważnika stwierdził, iż równoważnik ten przysługuje do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. O okolicznościach powodujących utratę prawa do równoważnika ( nabycie domu, lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza lub jego małżonka, otrzymaniu kwatery tymczasowej) funkcjonariusz ma obowiązek powiadomić niezwłocznie organ uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia spełniania warunków do otrzymania równoważnika ( § 3 ust. 2 i § 4 rozporządzenia). W myśl powołanych wyżej przepisów utrata prawa do równoważnika następuje zatem ex lege, po wystąpieniu okoliczności powodujących jego utratę. O terminie utraty prawa do równoważnika przesądzić winna treść oświadczenia funkcjonariusza wskazująca na przyczynę oraz datę utraty prawa do równoważnika. Pobieranie przez funkcjonariusza równoważnika po wystąpieniu okoliczności powodujących jego utratę uprawnia organ do wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu tego świadczenia. Zauważyć również należy, że w § 4 rozporządzenia wymienione są organy upoważnione do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia warunków do otrzymania równoważnika oraz jego zwrotu. Prawodawca nie upoważnił zatem żadnego z wymienionych w tym przepisie organów do orzekania w drodze decyzji w przedmiocie utraty prawa do równoważnika. Drugi z warunków, który wskazuje na wadliwość wydanej decyzji, to określenie w treści rozstrzygnięcia daty od której nastąpiła utrata świadczenia przez funkcjonariusza. Organy orzekające w sprawie ustaliły, że funkcjonariusz utracił prawo do równoważnika z dniem otwarcia spadku czyli z dniem [...] r. ( data zgonu P. Ł. - ojca skarżącego). Przepisy ustawy o Służbie Więziennej oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej, nie przewidują orzekania w przedmiocie terminu utraty uprawnień do równoważnika, a tym bardziej z datą wsteczną, wykraczającą poza datę obowiązywania rozporządzenia zawierającego przepis regulujący problematykę utraty uprawnień do równoważnika. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. weszło w życie dnia 19 listopada 2003 r. i nie zawierało przepisów intertemporalnych umożliwiających rozstrzyganie o utracie uprawnień na skutek zdarzeń powstałych przed dniem wejście w życie powołanego aktu prawnego. W ocenie Sądu, obowiązujące przepisy prawa nie uprawniały zatem organów orzekających w sprawie do wydania decyzji w takim zakresie, jak to wynikało z treści rozstrzygnięcia. Skoro prawodawca określił w § 4 rozporządzenia z dnia 20 października 2003 r. zakres kompetencji w jakich wymienione w tym przepisie organy mogą orzekać w przedmiocie prawa funkcjonariusza Służby Więziennej do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, to rozpoznanie sprawy S. Ł. winno nastąpić w zakresie wynikającym ze wskazanego przepisu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając, że wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego mają istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku.