I OSK 590/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Anna Lech Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 778/06 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Gimnazjum 1. uchyla zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 września 2006 r. nr PN.II.0911-19/440/06, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Burmistrza Miasta Jawora kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Burmistrz Miasta J. wydał w dniu [...]. zarządzenie nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Gimnazjum nr 1 w J.. Zarządzeniem tym Burmistrz Miasta [...] powierzył J. P. stanowisko dyrektora Gimnazjum nr 1 w J. na okres 5 lat szkolnych od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrz Miasta J. z [...] r. nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Gimnazjum nr 1 w J.. W uzasadnieniu organ nadzoru wywodził, że zarządzenie nr [...] zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisu art. 36a ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z art. 36 i 36a ustawy o systemie oświaty zasadą jest wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w drodze konkursu. W dniu 17 lipca 2006 r. Komisja Konkursowa powołana w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gimnazjum nr 1 w J. wyłoniła kandydata na dyrektora szkoły w osobie J. P.. Burmistrz Miasta J. w piśmie z dnia 24 lipca 2006 r. (nr [...]) wystąpił do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty o zaopiniowanie kandydata na stanowisko dyrektora Gimnazjum nr 1 w J. w osobie J. P.. Przedmiotowe pismo wpłynęło do Delegatury Kuratorium Oświaty w L. w dniu 26 lipca 2006 r. W piśmie z dnia 2 sierpnia 2006 r. (nr [...]), Dyrektor Delegatury Kuratorium Oświaty w L. zwróciła się do Burmistrza Miasta J. o uzupełnienie wniosku o dokumenty potwierdzające spełnienie przez kandydatkę wymagań określonych w postanowieniach § 1 pkt 1–8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowiska kierownicze, w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz. U. z 2003 r. Nr 89, poz. 826 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia pisma, zajęcie przez organ nadzoru pedagogicznego stanowiska, o którym mowa w art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, będzie możliwe dopiero po uzupełnieniu wniosku o ww. dokumenty. Naczelnik Wydziału Edukacji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego w J. pismem z dnia 3 sierpnia 2006 r. (nr [...]) przesłał w tym samym dniu do Delegatury Kuratorium w L. dokumenty potwierdzające spełnienie przez kandydatkę J. P. wymagań określonych w § 1 pkt 1–8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. Tymczasem w dniu [...] r. Burmistrz Miasta J. powierzył J. P. stanowisko dyrektora Gimnazjum nr 1 w J.. Z kolei w dniu 10 sierpnia 2006 r. Dolnośląski Kurator Oświaty wniósł zastrzeżenia wobec powierzenia J. P. stanowiska dyrektora Gimnazjum nr 1 w J. (pismo nr [...]), które to pismo wpłynęło do Urzędu Miejskiego w J. w dniu [...]. Dyspozycja normy prawnej art. 36a ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący powierza stanowisko dyrektora szkoły wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi, o ile organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi wobec tego kandydata umotywowanego zastrzeżenia. Z przepisu art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty wynika wobec organu prowadzącego szkołę obowiązek przedstawienia organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Organ sprawujący nadzór pedagogiczny w terminie 14 dni od dnia przedstawienia kandydata ma prawo zgłosić wobec tego kandydata umotywowane zastrzeżenia. Burmistrz w piśmie otrzymanym przez Kuratora Oświaty Delegatura w L. w dniu 26 lipca 2006 r. wystąpił o zaopiniowanie kandydatki na dyrektora Gimnazjum nr 1 w J. bez przedłożenia dodatkowych dokumentów potwierdzających spełnianie przez wskazaną osobę wymogów przypisanych kandydatowi pełniącemu funkcję dyrektora szkoły. Tymczasem Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, w następujący sposób zdefiniował pojęcie słowa "przedstawić – przedstawiać" cyt.: "1. poznać kogoś z kimś, wymieniając jego nazwisko, imię i (lub) krótko informując o tym, kim ten ktoś jest, czym się zajmuje itp., 2. zaprezentować komuś kogoś, podając o nim bliższe informacje lub pokazać coś komuś, aby mógł się z tym zapoznać". W świetle powyższej definicji, zdaniem Wojewody, w piśmie z dnia 26 lipca 2006 r. Burmistrz Miasta J. nie przedstawił, lecz jedynie wskazał kandydata na dyrektora Gimnazjum nr 1 w J.. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty organ sprawujący nadzór pedagogiczny ma prawo wniesienia umotywowanego zastrzeżenia wobec przedstawionego kandydata na dyrektora. Wypełnienie przez organ nadzoru pedagogicznego kompetencji wynikających z art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty wymaga posiadania pełnej udokumentowanej wiedzy o osobie, która będzie pełniła funkcję dyrektora szkoły, a nie tylko jej imienia i nazwiska oraz faktu wygrania przez tę osobę konkursu. Brak dokumentów poświadczających spełnianie wymogów kwalifikacyjnych przez osobę, która ma objąć stanowisko dyrektora szkoły uniemożliwia de facto organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny jakiekolwiek zajęcie stanowiska wobec kandydata. Nadto nieudokumentowane przedstawienie kuratorowi oświaty przez organ prowadzący szkołę kandydata na dyrektora szkoły czyniłoby z art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty martwy przepis. Ustawodawca zakreślił organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny 14-dniowy termin na wniesienie umotywowanego zastrzeżenia wobec przedstawionego kandydata na dyrektora szkoły. Uznać należy, że Dolnośląskiemu Kuratorowi Oświaty osoba kandydata na dyrektora Gimnazjum nr 1 w J. została przedstawiona dopiero w piśmie z dnia 3 sierpnia 2006 r., które wpłynęło do Delegatury Kuratorium Oświaty w L. w dniu 3 sierpnia 2006 r. Dopiero w tym piśmie Kurator otrzymał bowiem dokumenty dotyczące wymagań określonych w § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w odniesieniu do J. P. i dopiero w oparciu o tak zgromadzony w tej sprawie komplet dowodów Kurator Oświaty mógł zająć stanowisko wobec przedstawionego kandydata na dyrektora Gimnazjum nr 1 w J.. Zatem 14-dniowy termin na wniesienie przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty zastrzeżenia do kandydata na dyrektora szkoły liczyć należy od dnia 3 sierpnia 2006 r., a nie od dnia 26 lipca 2006 r. Dolnośląski Kurator Oświaty, w 14-dniowym terminie, wniósł zastrzeżenia wobec powierzenia J. P. stanowiska dyrektora Gimnazjum nr 1 w J.. Wniesienie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny zastrzeżenia wobec kandydata na dyrektora szkoły uniemożliwia organowi prowadzącemu szkołę powierzenia stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi wyłonionemu w konkursie. Burmistrz Miasta J. wniósł na rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 91 ust. 5 tej ustawy w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., zarzucając sprzeczność ustaleń. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 13 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 778/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Burmistrza Miasta J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora gimnazjum, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że w sprawie podstawą materialnoprawną są przepisy art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Dyspozycja normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący powierza stanowisko dyrektora szkoły wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi, o ile organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi wobec tego kandydata umotywowanego zastrzeżenia. Z treści tego unormowania wynika, wobec organu prowadzącego szkołę, obowiązek przedstawienia organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Organ sprawujący nadzór pedagogiczny ma natomiast, w terminie 14 dni od dnia przedstawienia kandydata, prawo zgłosić wobec tego kandydata umotywowane zastrzeżenia. Obowiązkiem organu prowadzącego szkołę jest przedstawienie kandydata organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny. Przepis art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty określa tryb współdziałania polegający na zgłoszeniu zastrzeżeń w określonym terminie wobec kandydata na dyrektora szkoły wyłonionego w drodze konkursu. Jednym z elementów tego trybu jest prawo organu nadzoru pedagogicznego do zgłoszenia pisemnie, w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata, umotywowanych zastrzeżeń wobec osoby kandydata. Zastrzeżenie 14-dniowego terminu ma miejsce na rzecz organu prowadzącego. Ma on zatem, literalnie, obowiązek wstrzymania się z dalszymi czynnościami postępowania jedynie przez 14 dni, oczekując na ewentualne negatywne stanowisko organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Udział kuratora oświaty w procesie współdziałania ma stanowczy charakter, albowiem zgłoszenie "zastrzeżenia" względem kandydatury wiąże organ prowadzący szkołę w postępowaniu głównym, prowadząc do skutku w postaci uniemożliwienia powierzenia stanowiska. Termin 14-dniowy do zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń jest terminem materialnym. Terminem materialnym jest bowiem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku prawnego. Powołanie na stanowisko dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły niewątpliwie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. W ocenie Sądu, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, Wojewoda nie naruszył przepisów prawa materialnego. Dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepis art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Uznać bowiem należy, że organowi nadzoru pedagogicznego osoba kandydatki na stanowisko dyrektora Gimnazjum nr 1 w J. została przedstawiona dopiero w piśmie z dnia 3 sierpnia 2006 r. W tym piśmie Dolnośląski Kurator Oświaty otrzymał bowiem dokumenty dotyczące wymagań określonych w przepisie § 1 pkt 1–8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowiska kierownicze, w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz. U. z 2003 r. Nr 89, poz. 826 ze zm.) i dopiero w oparciu o tak zgromadzony w tej sprawie komplet dowodów, Kurator Oświaty mógł zająć umotywowane stanowisko wobec przedstawionej kandydatury na dyrektora gimnazjum. Zatem 14-dniowy termin na wniesienia przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty zastrzeżenia do osoby kandydata na dyrektora szkoły należało liczyć od dnia 3 sierpnia 2006 r., a nie od dnia 26 lipca 2006 r. W piśmie z dnia 26 lipca 2006 r. Burmistrz Miasta J. nie przedstawił, lecz jedynie wskazał kandydata na dyrektora gimnazjum. Brak dokumentów poświadczających spełnienie wymogów kwalifikacyjnych przez osobę, która ma objąć stanowisko dyrektora szkoły uniemożliwiło de facto organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny zajęcie umotywowanego stanowiska wobec osoby kandydatki, a zwłaszcza ocenę jej kwalifikacji do zajmowania stanowiska dyrektora gimnazjum. Wypełnienie przez organ nadzoru pedagogicznego kompetencji wynikających z przepisu art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty wymaga bowiem posiadania pełnej udokumentowanej wiedzy o osobie, która będzie pełniła funkcję dyrektora szkoły, a nie tylko jej imienia i nazwiska oraz faktu wygrania przez tę osobę konkursu. Tym samym nie do zaakceptowania jest pogląd strony skarżącej, iż skoro w okresie ostatnich 14 lat, z racji pełnionych przez kandydatkę funkcji, Kuratorium Oświaty kilkakrotnie dokonywało oceny jej pracy, w tym wyrażając pozytywne opinie wymagane dla powierzenia tych stanowisk, to jej osoba i kwalifikacje są znane organowi nadzoru pedagogicznego i nie wymagają ponownej weryfikacji oraz że w relacjach Gminy J. z organem nadzoru pedagogicznego wytworzył się pewien zwyczaj postępowania, dookreślający zakres ustawowego wymogu "przedstawienia" kandydata Kuratorowi, co przemawia za tym aby za moment "przedstawienia" Kuratorowi kandydatury przyjąć datę, w którym Kurator został pisemnie poinformowany o osobie wyłonionej w drodze konkursu na dyrektora szkoły (26 lipca 2006 r.). Dolnośląski Kurator Oświaty, w ustawowym terminie 14 dni od dnia przedstawienia osoby kandydatki, tj. 10 sierpnia 2006 r., wniósł zastrzeżenia wobec powierzenia J. P. stanowisko dyrektora Gimnazjum nr 1 w J. Skarżący zarzuca, iż Wojewoda zaniechał w ogóle badania merytorycznej treści wniesionych zastrzeżeń. Natomiast podzielił stanowisko organu nadzoru pedagogicznego i przyjął niejako automatycznie, iż wniesione zastrzeżenia są "umotywowane" i czemu dał wyraz stwierdzając nieważność zarządzenia Burmistrza. Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż jako organ nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, badał on wyłącznie legalność zarządzenia nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora gimnazjum. Natomiast, wobec braku podstaw prawnych, Wojewoda nie mógł oceniać merytorycznie treści wniesionych przez Kuratora Oświaty zastrzeżeń wobec kandydatki na stanowisko dyrektora gimnazjum, zawartych w piśmie z dnia 10 sierpnia 2006 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawami. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Gimnazjum nr 1 w J. istotnie naruszyło przepis art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wobec powyższego Sąd uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. nie narusza obowiązującego prawa. Z tych względów, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi. Burmistrz Miasta [...] wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 36a ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty przez jego błędną wykładnię przejawiającą się: 1) w przyjęciu, że do "przedstawienia kandydata na stanowisko" dyrektora szkoły w rozumieniu art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty dochodzi dopiero z chwilą przesłania organowi nadzoru pedagogicznego pełnej dokumentacji konkursowej dotyczącej kandydata, chociaż żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie przewiduje obowiązku przedłożenia takiej dokumentacji organowi nadzoru pedagogicznego. Błędna interpretacja doprowadziła WSA do przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie organ nadzoru pedagogicznego zgłosił "zastrzeżenia" w ustawowym 14-dniowym terminie, o którym mowa w art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, 2) w przyjęciu, że zgłoszenie przez kuratora oświaty "zastrzeżenia względem kandydatury wiąże organ prowadzący szkołę" i "prowadzi do skutku w postaci uniemożliwienia powierzenia stanowiska" dyrektora szkoły. Takie stanowisko WSA pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią art. 36a ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty, które to przepisy dla skuteczności działania kuratora wymagają wniesienia "zastrzeżeń umotywowanych", a nie jakiegokolwiek sprzeciwu wobec przedstawionej kandydatury. Tymczasem zdaniem WSA każde zastrzeżenie organu nadzoru pedagogicznego, niezależnie od treści w nim zawartych, jest zastrzeżeniem wywołującym skutek, o którym mowa w art. 36a ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty. Błędna interpretacja spowodowała zaś, iż Sąd (podobnie jak Wojewoda) zaniechał w ogóle badania merytorycznej treści wniesionych przez Kuratora zastrzeżeń. WSA przyjął bowiem, że brak jest podstaw prawnych do oceniania merytorycznych podstaw "zastrzeżeń" kuratora zarówno w postępowaniu nadzorczym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przedstawionego wyżej stanowiska WSA nie da się zaakceptować także dlatego, że prowadzi ono do wyłączenia spod kontroli sądowej działań organu nadzoru pedagogicznego podejmowanych w toku "współdziałania" przy powoływaniu na stanowiska kierownicze w oświacie. WSA wykluczył bowiem możliwość dokonywania oceny, czy wniesione przez organ nadzoru pedagogicznego "zastrzeżenia" są umotywowane, choć tej właśnie cechy wymaga ustawodawca dla skuteczności takich zastrzeżeń. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy zgodnie z art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z [...] r. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał wadliwej wykładni w zakresie ustalenia daty przedstawienia kandydata na stanowisko dyrektora. Datą tą jest data przedstawienia kandydata organowi nadzoru pedagogicznego przez organ prowadzący szkoły, w którym kurator otrzymuje wskazanie identyfikujące wybranego w konkursie kandydata i od tego dnia zaczyna bieg 14-dniowy termin do wniesienia ewentualnych zastrzeżeń. Przyjęte stanowisko w zaskarżonym wyroku w zakresie obowiązku przedstawienia dokumentacji konkursowej nie można wyprowadzić z przepisów prawa. Takiego obowiązku przepisy prawa nie wprowadzają, tak jak przyjęte jest w § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej. Nadto kurator ma zapewniony udział w komisji konkursowej, a zatem dysponuje informacjami co do osoby kandydata. W terminie 14 dni obowiązany jest zebrać potrzebne informacje, a podjęcie tych działań nie przesuwa ustawowego terminu do zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń. Zarzucono też, że w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, iż zgłoszenie zastrzeżeń powoduje skutek w postaci uniemożliwienia powierzenia stanowiska. Jest to stanowisko rażąco naruszające art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który stanowi o "zastrzeżeniach umotywowanych". Sąd nie dokonał oceny, czy kurator zgłosił "umotywowane zastrzeżenia". Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymał stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 36a ust. 2 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) "Powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły lub placówki może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi, w terminie 14 dni od dnia przedstawienia kandydata na to stanowisko, umotywowanego zastrzeżenia". Artykuł 36a ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty wprowadza środek nadzoru merytorycznego nad działalnością organów prowadzących szkoły. Dla konstrukcji prawnej ingerencji nadzorczej istotne jest wyznaczenie granic czasowych jej dopuszczalności. Artykuł 36a ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty ustanawia termin 14 dni od dnia przedstawienia kandydata. Dla wykładni sposobu obliczania terminu istotne znaczenie mają rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), która w art. 89 stanowi: "Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jej zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a (ust. 1). Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 lub 1a, nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a (ust. 2)". Ustawa o samorządzie gminnym ustanawiając granice czasowe dopuszczalnej ingerencji nadzorczej nie przyjmuje jakichkolwiek wyjątków od sposobu obliczania tych terminów. Jedynie w przypadku zastosowania sankcji nieważności pozwala na jej zastosowanie po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, jeżeli uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia (art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym). Ustanowiony w art. 36a ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty w związku z art. 89 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym jest terminem materialnym, który nie może być przedłużony przez przyjęcie innego sposobu jego obliczania od ustalonego w przepisach prawa. W art. 36a ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty został expressis verbis ustanowiony termin 14 dni od dnia przedstawienia kandydata. Termin ten zaczyna biec od doręczenia organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny kandytatury na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki. W ustawowym terminie organ sprawujący nadzór pedagogiczny obowiązany jest zebrać informacje i zająć stanowisko w sprawie. W razie niezajęcia stanowiska w ustawowym terminie, wygasa dopuszczalność ingerencji nadzorczej. Konsekwencją tego jest, że rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę (art. 89 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym). Konstytucyjna zasada ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wyłącza dopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej do stosowania zarówno środków nadzoru ustrojowego, jak i środków nadzoru merytorycznego. Sąd w pełni podzielił przyjętą wykładnię art. 36a ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 187/06 "(...) z prawnego charakteru nadzoru w stosunku do organów zdecentralizowanych wynika zakaz rozszerzającej interpretacji przepisów regulujących uprawnienia nadzorcze, także w zakresie nadzoru pedagogicznego. Skoro zatem ustawa wyznacza organowi sprawującemu taki nadzór termin 14-dniowy na skorzystanie ze środka nadzoru w postaci «zgłoszenia umotywowanego zastrzeżenia», to po upływie tego terminu zgłoszenie takich zastrzeżeń nie rodzi skutków prawnych". Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z [...] r. nr PN.II.0911-19/440/06 zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 36a ust. 2 powołanej ustawy o systemie oświaty. Zarządzenie Burmistrza Miasta [...] z [...] r. nr [...] nie zostało wydane z naruszeniem prawa. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W sprawie zostały naruszone wyłącznie przepisy prawa materialnego. Z tego względu na podstawie art. 188 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.