III SA/Wa 2631/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Hieronim Sęk, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 16 lutego 2006 r. R. B., zwany Skarżącym, zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej Zakładem) z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wyjaśnił, że chociaż od 1 lipca 2002 r. terminowo regulował zobowiązania wobec Zakładu, to obecnie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, która uniemożliwia mu spłatę zadłużenia. Prowadzona przez niego działalność gospodarcza przynosi niskie dochody, w związku z czym zamierza ją zlikwidować. Nadmienił, że od 1 grudnia 2005 r. jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Jego żona korzysta z urlopu wychowawczego, otrzymując stosowne świadczenie z tego tytułu. Jednocześnie Skarżący zaznaczył, iż nie korzystał z żadnej pomocy publicznej Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zakład - działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 - 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako uosus) - odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy. W uzasadnieniu decyzji Zakład podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia, albowiem Skarżący tytułem wynagrodzenia za pracę otrzymuje wynagrodzenie w kwocie 1.133,70 zł (brutto) miesięcznie. Ponadto osiąga dochody z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Jednocześnie rodzina Skarżącego otrzymuje pomoc z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Nadto organ ustalił, że Skarżący posiada zobowiązania z tytułu zaciągniętego kredytu bankowego i jest właścicielem samochodu osobowego marki Punto 55 SX. Zdaniem organu za odmownym załatwieniem wniosku przemawiały, oprócz całkowitej nieściągalności zadłużenia, także długi okres dochodzenia należności i fakt osiągania dochodów. Niezależnie od powyższego organ zaznaczył, że stosownie do art. 30 uosus nie rozpatrywał możliwości umorzenia należności składkowych w części finansowanej przez ubezpieczonych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 20 kwietnia 2006 r. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika. W jego ocenie Zakład nie rozważył przesłanek umorzenia wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie), a w szczególności § 3 ust. 1 pkt 1. Po raz kolejny Skarżący przedstawił swoją obecną sytuację majątkową i rodzinną. W tym względzie wskazał, że od 1 grudnia 2005 r. jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę ze średnim miesięcznym wynagrodzeniem netto za ten okres w kwocie 845,77 zł. Wyjaśnił, że z dniem 1 marca 2006 r. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej, o czym poinformował Inspektorat: ZUS w B.. W związku z tym od tego czasu nie uzyskuje żadnych dochodów z działalności gospodarczej. Wyjaśnił, także, że jego żona przebywa na urlopie wychowawczym i otrzymuje świadczenia z tego tytułu. Zaznaczył, że zasiłek rodzinny wypłacany na dwoje dzieci wraz z dodatkiem z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego wynosi łącznie 486,00 zł miesięcznie, przyznany jednak został jedynie do 31 sierpnia 2006 r. Dodatkowo Skarżący wskazał na miesięczne wydatki ponoszone przez jego rodzinę, tj. zakup żywności i artykułów chemicznych (ok. 800,00 zł), opłata związana z uczęszczaniem starszego syna do zerówki (66,00 zł), opłata za korzystanie z kanalizacji i wywóz nieczystości stałych (49,00 zł), opłata za energię elektryczną (150,00 zł). Ponadto Skarżący wskazał, że ponosi koszt obsługi zaciągniętej pożyczki, koszta utrzymania samochodu, opłaty za telefon i media, a także koszt zakupu opału. Skarżący podniósł także, że obecnie jego rodzina zamieszkuje na 40 m2 w budynku gospodarczym należącym do rodziców. Decyzją z [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej Prezesem Zakładu) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako Kpa) - utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia .4 kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podtrzymał co do zasady stanowisko wyrażone przez organ I instancji, wskazując dodatkowo, że w trakcie postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono przesłanek umożliwiających umorzenie należności, określonych w art. 28 ust. 3a i przepisach rozporządzenia. W skardze z 22 czerwca 2006 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik Skarżącego zarzucił decyzji Prezesa Zakładu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, art. 81, art. 145 § 1 pkt 4 Kpa z uwagi na brak możliwości wypowiedzenia się Skarżącego co do zebranego materiału dowodowego, art. 77 § 1 Kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 28 ust. 3a uosus, poprzez uznanie, iż tylko całkowita nieściągalność składek może powodować ich umorzenie i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieustalenie, czy stan majątkowy oraz sytuacja rodzinna Skarżącego pozwalają mu na zapłatę zaległych składek oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych. Pełnomocnik Skarżącego argumentował, że Prezes Zakładu nie przeprowadził postępowania dowodowego, opierając swoje rozstrzygniecie wyłącznie na dowodach zgromadzonych przez organ I instancji. Podkreślił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie był wystarczający do wydania decyzji, bowiem organy obu instancji nie ustaliły sytuacji finansowej Skarżącego, a jedynie opierały się na jego oświadczeniach w tej kwestii. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego ustalonego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że odpowiada ona prawu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 uosus należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4 ust. 2 tego artykułu. Art. 28 ust. 2 uosus jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku takim należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także - w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami - o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość - ale nie obowiązek - umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 uosus lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365) - tj. stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W takim przypadku, tj. gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo, iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyroku z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przypomnieć należy, że uznanie administracyjne nie oznacza swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie jak i przytoczonym rozporządzeniu. O ile art. 28 ust. 2 uosus takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a uosus dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować Zakład podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, którego § 3 stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub że poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powoduje, iż opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przesłanką umożliwiającą umorzenie należności jest także w myśl powołanych przepisów przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Pojęcia użyte w przytoczonym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych dla zobowiązanego. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracało uwagę orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W badanej sprawie Prezes Zakładu nie wywiązał się z nałożonych na niego jako organ II instancji obowiązków, ograniczając się jedynie do podtrzymania stanowiska organu I instancji i wskazania, że w trakcie postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono przesłanek umożliwiających umorzenie należności określonych w art. 28 ust. 3a i przepisach rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., przez co naruszył art. 15 Kpa i wyrażoną w nim naczelną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasadę dwuinstancyjności postępowania należy rozumieć nie jako ocenę rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz nakaz dwukrotnego rozstrzygnięcie sprawy. Oznacza to, że organ II instancji jest obowiązany przeprowadzić ponowną analizę argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. Dwuinstancyjność postępowania wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w ocenianym rozstrzygnięciu I instancji. W konsekwencji brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, a tym samym brak rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału, stanowi naruszenie przepisu art. 11, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Art. 11 Kpa formułuje generalną zasadę, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zgodnie z art. 7 Kpa organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 Kpa precyzuje tą zasadę, nakładając na organy obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 107 § Kpa stanowi natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, dopełnienie zaś tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Podkreślenia natomiast wymaga, że w badanej sprawie Zakład nie wywiązał się z obowiązku nałożonych na niego na mocy przepisu art. 10 § 1 Kpa. Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak są obowiązane utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa. Niezależnie od powyższego, że organy obu instancji błędnie pominęły w swoich decyzjach należności Skarżącego z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Biorąc pod uwagę treść art. 30 uosus trzeba stwierdzić, że rację mają zarówno Zakład jak i Prezes Zakładu, gdy twierdzą, że ustawodawca wykluczył możliwość umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Jeżeli jednak wniosek o umorzenie obejmuje takie należności Zakład nie ma możliwości pominąć te kwestię, lecz - jeżeli tylko nie wymagała ona zbadania - powinien ją był wyłączyć do odrębnego postępowania i postępowanie to umorzyć. Jeżeli zaś kwestia ta badania wymagała, to Zakład winien był ją rozstrzygnąć merytorycznie, odmawiając umorzenia należności. Podsumowując powyższe Sąd uznaje, że w sprawie zaistniały naruszenia prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1