II SA/Ka 1921/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2005 r. sprawy ze skargi H. K. i G. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego o d d a l a s k a r g ę Starosta Powiatu B. pismami z dnia [...]r. wezwał H. K. i G. K. do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznego postanowienia tegoż Starosty z dnia [...] r., nr [...], o nałożeniu grzywny w kwotach po [...]zł na każdą zobowiązaną celem wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...]r. nr [...] (częściowo zmienioną decyzją Wojewody Ś. z dnia [...]r.). W upomnieniach zagrożono, iż na wypadek nieuiszczenia kwoty [...]zł oraz opłaty egzekucyjnej wraz z kosztami upomnienia w terminie 7 dni zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Wobec bezskutecznego upływu terminu Starosta Powiatu B. w dniu [...]r. wystawił tytuły wykonawcze nr[...] w stosunku do G. K. i nr [...] w stosunku do H. K.i przesłał je Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B. Organ egzekucyjny, po nadaniu tytułom klauzuli o skierowaniu ich do egzekucji administracyjnej, przystąpił do egzekucji, doręczając w dniu [...]r. obu zobowiązanym tytuły z pouczeniem o przysługującym prawie do zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. H. K. i G. K. w dniu [...]r. skierowały do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. pismo zawierające zarzuty. Podniosły, że tytuły wykonawcze z dnia [...]r. zostały przez Starostę B. wystawione powtórnie i bez ich zawiadomienia oraz bez stwierdzenia nieważności tytułu wykonawczego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności w dniu [...] r. Ponadto zarzuciły, iż w tytułach w pkt 29 i 30 powołuje się art. 47 Prawa budowlanego, który to przepis nie reguluje kwestii należności strony zobowiązanej. Postanowienie Starosty Powiatu B. pozostaje w sprzeczności z tytułem wykonawczym wystawionym przez tego Starostę w dniu [...]r. oraz tytułem wykonawczym i klauzulą z dnia [...]r. Pierwszymi zapadłymi w sprawie postanowieniami Starosta Powiatu B. w dniu [...]r. odrzucił wniesione zarzuty, na skutek zażalenia H. K. i G. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło zaskarżone postanowienia i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powtórnie rozpoznając sprawę Starosta Powiatu B. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym w oparciu o art. 62 i art. 123 kpa oraz art. 17 § 1, art. 33 pkt 10 oraz art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2002 r., Dz.U. Nr 110, poz. 968 ze zm.), uznał zarzuty G. K. i H. K. dotyczące prowadzenia egzekucji administracyjnej za nieuzasadnione. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ egzekucyjny wyjaśnił, iż egzekwowana grzywna określona została zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z prawomocnego postanowienia Starosty B. z dnia [...]r., nr [...]. Celem tego środka egzekucyjnego było natomiast przymuszenie zobowiązanych do realizacji obowiązku określonego prawomocną decyzją Starosty B. z dnia [...]r., nr [...], polegającego na udostępnieniu nieruchomości do wykonania niezbędnych prac remontowych przez właścicielkę sąsiedniej nieruchomości M. H. Uznał wobec powyższego za niezasadne zarzuty dotyczące określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią orzeczenia statuującego tenże obowiązek. Ponadto zdaniem organu nietrafnym jest również zarzut w sprawie zdublowania czynności egzekucyjnych, gdyż postanowienie Starosty B. z dnia [...]r., jak i wystawiony w tym dniu tytuł wykonawczy nakładały grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym i w tym postępowaniu Starosta występował zarówno w roli organu egzekucyjnego, jak i wierzyciela. Natomiast Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., na dalszym etapie postępowania, egzekwował grzywnę jako obowiązek o charakterze pieniężnym. Wskazał również, że tytuły wykonawcze sporządzone zostały przez wierzyciela w sposób prawidłowy, przy zachowaniu wymogów określonych w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nadto dołączono do nich wymagane dowody doręczenia upomnień. Na powyższe postanowienie Starosty B. zażalenie złożyły zobowiązane G. K. i H. K. zarzucając wskazanemu rozstrzygnięciu brak odniesienia się do zaleceń zawartych w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., nr [...], a także brak należytego uzasadnienia zarówno faktycznego, jak i prawnego. Stwierdziły również, że w postanowieniu tym organ nie sprecyzował czynności jakie nie zostały wykonane, uznając przy tym stwierdzenie o braku udostępnienia terenu za pojęcie ogólnikowe i lakoniczne. W opinii zobowiązanych nie można zgodzić się z twierdzeniami Starosty B. w kwestii prawidłowego wystawienia tytułów egzekucyjnych, gdyż w świetle ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawę prawną oraz treść obowiązku podlegającego egzekucji określają art. 27 § 1 pkt 3 oraz art. 33 pkt 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 17 i art. 144 kpa oraz art. 1 a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 1, art. 17 § 1, art. 18, art. 33 pkt 3 i 10 oraz art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ ten stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności określone w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec tego spośród zarzutów zgłoszonych przez zobowiązane rozpoznaniu podlegały jedynie zarzut dotyczący określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia oraz zarzut odnoszący się do niespełnienia przez wystawione tytuły wykonawcze wymogów z art. 27 powołanej ustawy. Nie rozpatrzono natomiast zarzutów zawartych w piśmie zobowiązanych z dnia [...]r., gdyż zgłoszone zostały po upływie określonego w ustawie terminu 7 dni od daty doręczenia zobowiązanym tytułu wykonawczego. Odnosząc się do pierwszego z powołanych zarzutów Kolegium wskazało, iż w rozpatrywanym postępowaniu orzeczeniem określającym egzekwowany obowiązek było postanowienie Starosty B. z dnia [...]r., nr [...], na mocy którego nałożona została grzywna w wysokości [...]zł na każdą z wymienionych w tym postanowieniu osób. Wobec tego za niezasadne uznane zostały twierdzenia dotyczące niezgodności egzekwowanego obowiązku z treścią orzeczenia, skoro w wystawionych następnie tytułach wykonawczych z dnia [...]r. rodzaj oraz wysokość grzywny określone zostały w taki sam sposób jak w wymienionym postanowieniu. W kwestii zarzutu niespełnienia przez wystawione tytuły wykonawcze wymogów z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Kolegium wskazało, że zakres znaczeniowy pojęć zawartych w tychże tytułach wykonawczych (poz. 29 i 30) odpowiada treści art. 27 § pkt 3 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1187/99, Lex nr 45538, organ ten podniósł, iż z art. 27 § 1 tej ustawy wynika, że tytuł wykonawczy powinien zawierać m.in. wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, przez co należy rozumieć podanie aktu prawnego, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki lub – w przypadku, gdy obowiązek ten wynika z decyzji administracyjnej – koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji. W oparciu o powyższe Kolegium stwierdziło wobec tego, że skoro w rozpatrywanej sprawie egzekwowany obowiązek wynika z postanowienia Starosty B. z dnia [...]r., nr [...], toteż koniecznym było powołanie tegoż postanowienia w wystawionych tytułach wykonawczych (poz. 30). Co prawda w tytułach wykonawczych (w poz. 29) błędnie wskazano ustawę Prawo budowlane jako akt normatywny stanowiący podstawę wydania postanowienia z dnia [...]r., jednakże owa wadliwość nie miała charakteru dyskwalifikującego. Istotnym jest bowiem, iż podstawę prawną egzekwowanego obowiązku stanowi w tej sprawie wskazane postanowienie Starosty B., nie zaś określony przepis prawa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. K. i G. K. domagały się uchylenia zaskarżonego postanowienia zarzucając mu rażące naruszenie prawa oraz sprzeczność z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., nr [...]. W oparciu o brzmienie art. 128 kpa stwierdziły, że niesłusznie nie zostały rozpatrzone zarzuty zgłoszone przez skarżące w piśmie z dnia [...]r. Uznały ponadto, że w postępowaniu tym naruszono ogólną zasadę postępowania administracyjnego dotyczącą należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania administracyjnego o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, określoną w art. 9 kpa, a także stwierdziły, iż zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego odpowiadającego wymogom z art. 107 kpa. Wskazały również, że organ odwoławczy w postanowieniu tym nie ustosunkował się do podniesionej przez skarżące kwestii podwójnego obciążenia kosztami egzekucyjnymi. W przesłanym następnie w dniu [...]r. piśmie procesowym skarżące dodatkowo podniosły, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie przesłano im stosownych upomnień obowiązku uiszczenia należności. Zdaniem skarżących nie mogą natomiast wywoływać skutków prawnych upomnienia wymienione w tytułach wykonawczych z dnia [...]r., gdyż nie spełniają one wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Odnosząc się do zgłoszonych w skardze zarzutów wskazało na brak sprzeczności pomiędzy zaskarżonym postanowieniem a postanowieniem tegoż Kolegium z dnia [...]r. Podkreśliło jednocześnie, że głównym powodem uchylenia postanowienia z dnia [...]r. był brak ustosunkowania się do zarzutów skarżących zawartych w piśmie z dnia [...]r. Organ ten stwierdził również, że niezasadny jest zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 9 kpa, skoro wystawione tytuły wykonawcze zawierały prawidłowe pouczenie o możliwości zgłoszenia zarzutów, ich treści oraz terminie wnoszenia. Spóźnione zarzuty nie były przedmiotem rozpoznania przed organem I instancji, stąd też ich rozpoznanie stanowiłoby przekroczenie przez organ odwoławczy przyznanego mu zakresu orzekania. Ustosunkowując się do zarzutu podwójnego obciążenia kosztami postępowania egzekucyjnego wskazał natomiast, że kwestia ta nie została rozpoznana przez Kolegium, gdyż podniesiona została przez skarżące dopiero w zażaleniu z dnia [...]r., a nadto nie stanowi podstawy zarzutu w rozumieniu art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona, gdyż zawarte w niej zarzuty nie mogły podważyć legalności zaskarżonego postanowienia. Brak zaś jest podstaw, branych pod rozwagę z urzędu, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, by zakwestionować zgodność z prawem kontrolowanego aktu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem skargi nie jest postanowienie organu egzekucyjnego w następstwie zarzutów wniesionych w dniu [...]r. przez skarżące G. K. i H. K. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, lecz wyłącznie stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów podjęte w trybie przewidzianym w art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), zwanej ustawą. Nie zwalniało to wszak wierzyciela od obowiązku starannego i wnikliwego ich rozpatrzenia, tym bardziej, że zgodnie z art. 34 § 1 ustawy wypowiedź wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 ustawy, jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Trafnie na to zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w swym pierwszym postanowieniu (kasacyjnym). Wbrew odmiennym twierdzeniom skarżących przyczyną uchylenia pierwszego zapadłego w sprawie postanowienia Starosty Powiatu B. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia nie było podzielenie racji skarżących, tym samym uznanie zasadności zgłoszonych zarzutów, ale brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, mających wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wynika to wyraźnie z pisemnych motywów postanowienia organu odwoławczego, zatem prezentowane w skardze zarzuty idące w kierunku wykazania sprzeczności między dwoma postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego (pierwszym kasacyjnym i obecnie zaskarżonym) nie znajdują jakiegokolwiek usprawiedliwienia. W sposób przekonywujący argumentuje Kolegium, że po pierwsze – podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 ustawy i po drugie – rozpatrzeniu podlegają tylko te zarzuty, które zgłoszone zostały przez zobowiązanego w siedmiodniowym terminie od daty doręczenia tytułu wykonawczego, co wynika z treści art. 27 § 1 pkt 9 ustawy. W tym zakresie zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w literaturze przedmiotu prezentowane jest jednolite stanowisko (oprócz przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego można wskazać pogląd R. Hausera i Z. Leońskiego w Komentarzu do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Wydawnictwo Prawnicze – Warszawa 1995, str. 66 i nast.). Brak więc było podstaw do rozpoznawania innych zarzutów skarżących, aniżeli te które zostały zgłoszone w piśmie z dnia [...]r., po doręczeniu skarżącym w dniu [...]r. tytułów wykonawczych zaopatrzonych w klauzule o skierowaniu tytułów z dnia [...]r. do egzekucji administracyjnej. Nie mógł również organ stosować wprost przepisów procedury administracyjnej i rozpoznać sprawy w jej całokształcie. Podstawy do prezentowania takiego poglądu nie daje w szczególności przepis art. 18 ustawy, w myśl którego jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem, na co już wskazano, przepis art. 33 ustawy zawiera zamknięty katalog zarzutów jakie mogą zostać zgłoszone przez zobowiązanego, art. 27 § 1 pkt 9 ustawy określa materialny termin do zgłoszenia zarzutów, stąd w tym zakresie nie stosuje się przepisów procedury administracyjnej. Obowiązkiem zaś organu jest wszechstronnie i wyczerpująco rozpatrzyć wszystkie zarzuty niewychodzące poza ustawowy katalog i zgłoszone w przewidzianym terminie. Tę konstytucyjną (art. 7 Konstytucji RP) i ustawową (art. 7, art. 80 kpa) powinność orzekające w sprawie organy administracyjne spełniły, czemu dano wyraz w opisanych motywach postanowień. Dokonując analizy treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego trudno dopatrzyć się braku jakiegokolwiek elementu, o którym mowa w art. 107 § 3 kpa. Co więcej, wbrew zarzutowi skarżących, uzasadnienie to odpowiada konstrukcji prawidłowego uzasadnienia i jest niezwykle staranne i rzeczowe. Przechodząc do oceny stanowiska organów w sprawie zgłoszonych zarzutów uznać ją trzeba za trafną. W tytułach wykonawczych z dnia [...]r. oznaczonych nr [...] (wobec G. K.) i nr [...] (w stosunku do H. K.) wystawionych przez wierzyciela (Starostę Powiatu B.) w sposób wyraźny określono egzekwowany obowiązek, mianowicie postanowienie Starosty z dnia [...]r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Na dzień wystawienia tego tytułu postanowienie o nałożeniu grzywny w kwocie [...]zł na każdą ze skarżących było ostateczne (Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...]r. utrzymał je w mocy), notabene Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 czerwca 2004 r., sygn. II SA/Ka 739/02, skargę wniesioną przez G. K., H. K. i Z. K. oddalił. Brak zatem jakiejkolwiek sprzeczności pomiędzy treścią obowiązku wynikającego z postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia a określeniem tego obowiązku w tytułach wykonawczych. Właściwie także uznano za niezasadny drugi zarzut, iż tytuły wykonawcze w punktach 29 i 30 nie odpowiadają wymogom określonym w art. 27 ustawy. Wyżej wskazano, że egzekwowany obowiązek wynika nie z przepisu prawa, lecz z ostatecznego postanowienia organu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającej z ostatecznej decyzji administracyjnej. Aczkolwiek w poz. 29 tytułów zbędnie powołano się na przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2002 r. Nr 106, poz. 1126), skoro egzekwowany obowiązek nie wynikał bezpośrednio z przepisów prawa, to jednak w poz. 30 prawidłowo wymieniono akt stanowiący podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych. Uchybienie to, także zdaniem Sądu, nie dyskwalifikuje wystawionych tytułów wykonawczych, gdyż w ich treści znalazły się wszystkie elementy zawarte w art. 27 § 1 pkt 3 ustawy (treść podlegającego egzekucji obowiązku i podstawa prawna tego obowiązku). Dodatkowo postawiony w skardze i wyartykułowany na rozprawie zarzut, iż wierzyciel wszczął egzekucję bez należytego upomnienia skierowanego do zobowiązanych jest o tyle chybiony, że treść upomnień z dnia [...]r. w całości odpowiada wymogom z art. 15 ustawy. Aczkolwiek słusznie zauważają skarżące, że niedopuszczalnym było przesłanie tych upomnień w otwartej korespondencji, zatem w sposób który mógł stwarzać osobom trzecim możliwość zapoznania się z ich treścią, to jednakże nie dyskwalifikuje to skuteczności doręczenia. Z tych wszystkich powodów Sąd oddalił skargę G. K. i H. K. jako nieuzasadniony na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). SW