II OSK 785/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Leszek Leszczyński Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt 7 IV SA 2723/03 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Decyzją z dnia 19 kwietnia 1999 r. Starosta Powiatu P. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla P.P.H.U. "K." ul. H. w K., gmina K., budynku magazynowego, z częścią socjalną, z przeznaczeniem na magazyn kwiatów sztucznych, wiaty, przyłącza energetycznego n.n. kablowego i zbiornika bezodpływowego szczelnego na działkach nr ewid. 1820/4 oraz 1820/2 położonych przy ul. Z. K. oraz budowę wjazdu wraz z przepustem na działce nr ewid. 1821 przy ul. Z. w K.. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył prezes zarządu firmy "W." sp. z o.o. z siedzibą w Ł. przy Al. K. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2,5,6,7 kpa. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] Wojewoda Łódzki na podstawie art. 157 § 3 w związku z art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu podał, że wnioskujący wskazują, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż udziela pozwolenia na budowę na nieruchomości bez dojazdu do drogi publicznej. Dla przedmiotowej inwestycji decyzją z dnia 27 maja 1998 r. Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w której zawarty jest zapis, że obsługa komunikacyjna zapewniona będzie z ul. Z. i ul. Za. Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale decyzją z dnia 19 lutego 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Zgodnie z dokumentacją projektową, zatwierdzoną zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę, dojazd do działek, na których zaprojektowano inwestycję odbywać się będzie z istniejącej ul. Z., która jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Zdaniem organu, zarzut skarżących, że decyzja nie rozstrzyga kwestii dojazdu do działki jest bezzasadny, a przepis § 14 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie został naruszony. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, gdyż projekt przewiduje dojazd do przedmiotowych działek z ul. Z. po wykonaniu przepustu na rowie melioracyjnym. W trakcie postępowania organ wojewódzki nie znalazł w stanie faktycznym niniejszej sprawy okoliczności, która wskazywałaby na naruszenie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 6 kpa. Nie występuje również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 kpa bowiem przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego, które nie przewidują sytuacji powodującej jej nieważność z mocy prawa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania inwestora firmy "W." sp. z o.o. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że stanowisko zajęte przez Wojewodę Łódzkiego w rozpatrywanej sprawie jest w pełni uzasadnione. Z załączonego pisma Wójta Gminy K. z dnia 9 stycznia 2003r. skierowano do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wynika, iż jest możliwa obsługa komunikacyjna działek nr 1820/2 i 1820/4 (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy K.) z ul. Z. Poprzedni inwestor – K. O. otrzymał decyzję z dnia 11 grudnia 1998r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy przepustu, a następnie decyzją z dnia 19 kwietnia 1999r. Starosta Powiatu P. udzielił pozwolenia na realizację wjazdu i przepustu od ul. Z. w K. Także zarzut skarżącego, że decyzja Starosty Powiatu P. z dnia 19 kwietnia 1999 r. nie rozstrzyga kwestii dojazdu do działki, jest nieuzasadniony. Organ odwoławczy nie znalazł merytorycznych podstaw do dokonania innej oceny materiału niż dokonana przez Wojewodę Łódzkiego w zaskarżonej decyzji. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła spółka "W." wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skarżący w uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja nie odnosi się zupełnie do zgłoszonych przez stronę argumentów i zarzutów przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności nie wskazuje powodów dla których organy pierwszej i drugiej instancji nie ustosunkowały się do żądania przeprowadzenia na miejscu wizji lokalnej z udziałem stron. Zdaniem Spółki nieprawdopodobne są twierdzenia, że jest zapewniona droga komunikacyjna ulicy Z. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzje o pozwoleniu na budowę były niewykonalne w dniu ich wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały oraz zawiera wady powodujące ich nieważność z mocy prawa, gdyż żadna z decyzji nie rozstrzyga kluczowego problemu dojazdu do nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt 7/IV/SA 2723/03, oddalił skargę. W uzasadnieniu WSA stwierdził, iż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i procesowego. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja Starosty Powiatu P. zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę budynku magazynowego na działkach 1820/04 i 1820/04 przy ulicy Z. oraz budowę wjazdu wraz z przepustem ma działce nr 1821 przy ul. Z. jest prawidłowa. Zdaniem WSA kontrolowana decyzja nie została dotknięta jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ze skutkiem ex tunc. Zdaniem Sądu nie można podzielić zarzutów skarżącej Spółki, iż kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem WSA organ wydający zaskarżoną decyzję trafnie stwierdził brak wystąpienia "rażącego naruszenia prawa" w odniesieniu do badanej decyzji. Sąd podkreślił, iż dla oceny zarzutów skarżącego, jak i oceny decyzji badanej w toku postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji istotne znaczenie ma treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla inwestycji objętej badaną decyzją. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego był związany treścią ostatecznej decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 lutego 2003 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodatkowo, w projekcie budowlanym stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę zawarto zapis, że dojazd do działki oraz działek sąsiednich zapewniony będzie od ul. Z., przy czym w pierwszym etapie należy wykonać przepust przy wjeździe na działkę 1820/2. Z pisma z dnia 9 stycznia 2003 r. kierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wynika, że ul. Z. jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1085 r. o drogach publicznych (tekst jednolity - Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2089), o szerokości 5,5 m, w tym szerokość jezdni wynosi 3,0 m. Zdaniem sądu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy dojazd zapewniony jest zgodnie z przepisem § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd stwierdził, że przepisy wskazanego rozporządzenia wskazują na konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zarzucany przez skarżącego brak dogodnego dojazdu do hali magazynowej nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, spółka z o.o. "W." zarzuciła naruszenie przepisów postępowania wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, jak również naruszenie zasad wynikających z art. 6, 7, 8, 9 i 12 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznanie, że działanie organów administracji pozbawione było wskazanych przez skarżącego uchybień. Zdaniem skarżącego WSA odniósł się do przedstawionych zarzutów w sposób ogólnikowy a dwa z nich w ogóle pominął. Skarżący podkreślił, że organy administracyjne nie zebrały w sposób wystarczający materiału dowodowego dotyczącego spornej kwestii istnienia drogi w ulicy Z., do czego były zobowiązane w świetle przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego wskazane było przeprowadzenie środka dowodowego w postaci oględzin. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do braku przeprowadzenia wnioskowanych oględzin. Pominął też kwestię, nadużycia zaufania przez Starostę P. poprzez przeniesienie decyzji z dnia 19 kwietnia 1999 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł, iż argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprowadza się do powtórzenia argumentacji zawartej w poszczególnych decyzjach organów administracji publicznej, a w uzasadnieniu wyroku brak jest przekonujących stwierdzeń, które wskazywałyby, że w sprawie brak jest elementów rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia 14 października 2005 r. skarżący przedstawił dodatkową argumentację na poparcie wniesionej skargi kasacyjnej. Skarżący przytoczył argumentację wskazującą na wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, reguł postępowania oraz dokonania wadliwej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Skarżący w szczególności wskazał, że WSA błędnie uznał, że działki nr 182/2 i 182/4, położone przy ulicy Z., mają odpowiedni dostęp do drogi publicznej w rozumieniu § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo, zdaniem skarżącego WSA pominął fakt, że decyzja z dnia 19 kwietnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę zezwalała na budowę wjazdu wraz z przepustem na dz. nr ewid. 1821 przy ul. Z., mimo iż skarżący nie dysponował tytułem prawnym do ww. działki, która dodatkowo nie jest położona przy ulicy Z. lecz ul. Z. Zdaniem skarżącego błędne ustalenia powodują, iż WSA nieprawidłowo przyjął, że w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie przepisów prawa, oraz że w rozpatrywanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została bez zachowania obowiązującej w tym zakresie procedury. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wydanie wyroku z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt 7 IV SA 2723/03 z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, a więc opiera skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: "ustawa ppsa"). Skarżący podnosi, że WSA w Warszawie wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego oraz zarzuca naruszenie zasad wynikających z art. 6 - 9 i 12 tegoż kodeksu, poprzez niezasadne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji poprzez rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 i uznanie, że działanie organów administracji było pozbawione wskazanych przez skarżącego uchybień. W zakresie tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, iż stosowanie do przepisu art. 174 ustawy ppsa jedną z podstaw skargi kasacyjnej jest naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 191/04, niepublik.). Z istoty postępowania ze skargi kasacyjnej wynika, iż przedmiotem takiego postępowania w zasadzie nie mogą być zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne. Zarzuty podnoszone przez stronę w postępowaniu ze skargi kasacyjnej powinny w zasadzie kwestionować wyrok sądu a nie postępowania przed organami administracyjnymi. Sąd orzekający w sprawie podziela jednak w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/05), w którym NSA określając podstawy skargi kasacyjnej stwierdził, że mogą one dotyczyć "zarówno przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisy, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane" oraz, że naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej". Rozpatrując w takim zakresie zarzuty skargi kasacyjnej wskazać należy co następuje. W rozpatrywanej sprawie zarzuty skarżącego przedstawione w skardze kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty sprowadzają się w głównej mierze do błędnego, zdaniem skarżącego, przyjęcia przez organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, postawiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie został poparty wskazaniem na czym miało polegać naruszenie wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało, zdaniem skarżącego, istotny wpływ na wynik sprawy. Samo bowiem wskazanie przez skarżącego szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie może być uznane za wystarczające wskazanie podstawy kasacyjnej. Wyprowadzone przez stronę wnioski w oparciu o odmienną ocenę materiału dowodowego bez wskazania konkretnych przepisów postępowania administracyjnego, które zdaniem strony zostały naruszone powoduje, iż w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stanowiska tego nie zmienia fakt, że skarżący w piśmie procesowym z dnia 14 października 2005 r. podnosi dodatkowe zarzuty m.in. naruszenia przepisów §14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140). Art. 183 § 1 ustawy ppsa, będący podstawą ww. pisma procesowego strony, umożliwia bowiem stronie przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, nie dostarcza jednak dostatecznych podstaw do zmiany lub rozszerzenia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r.; sygn. akt FSK 131/04, ONSAiWSA z 2004 nr 1, poz. 14). Dodatkowo wskazać należy, iż skarżący nie zauważa związku zachodzącego pomiędzy decyzją w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Kwestie podnoszone w skardze kasacyjnej w istocie odnoszą się do prawidłowości ostatecznej decyzji w sprawie zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak długo jednak, jak w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu brak jest podstaw prawnych do kwestionowania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest następstwem poprzedzającej ją decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Biorąc powyższe pod uwagę, NSA na podstawie art. 184 ustawy ppsa, orzekł jak w sentencji.