IV SA/Wa 1819/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego - oddala skargę - Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2004 r. (sygn. akt IV SA 3070/03), rozpoznając sprawę w wyniku ponownego zaskarżenia decyzji w tym samym przedmiocie co sprawa niniejsza, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. udzielającej G. pozwolenia wodnoprawnego na składowanie fosfogipsu na gruntach przybrzeżnych M. na składowisku w W. Decyzją z 1983 roku, w wyniku złożenia odwołania przez wnioskodawcę, organ I. instancji uchylił decyzję z dnia [...] maja 1982 r., którą uprzednio odmówił Zakładom zgody na powiększanie składowiska fosfogipsu a następnie udzielił pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ rozpatrujący sprawę w kontekście oceny, czy decyzja z 1983 roku jest dotknięta wadą nieważności nie zajął stanowiska odnośnie ewentualnego naruszenia treści art. 132 K.p.a. w pewnych zakresach. Wskazano, iż rozważenia wymaga wystąpienie przesłanki uzyskania zgody wszystkich stron postępowania, zwracając szczególnie uwagę na fakt doręczenia decyzji z 1983 roku Naczelnikowi Gminy w P. Podniesiono, iż sprawa rozstrzygana musi być tożsama ze sprawą, której dotyczyła uchylana decyzja. W trybie art. 132 K.p.a. generalnie może być uchylana tylko decyzja, od której złożono odwołanie. Zwrócono w tym kontekście uwagę, iż decyzją z 1983 roku uchylono także pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] czerwca 1972 r., przy czym brak było wniosku o przedłużenie tego pozwolenia. Wskazano, iż rozważenia wymaga kwestia określenia czasu obowiązywania udzielonego pozwolenia wodnoprawnego w kontekście wymogu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano równocześnie, iż ewentualne nie powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, jak i nie doręczenie im decyzji nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi bowiem przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Wyjaśniono także, iż rażącego naruszenia art. 132 K.p.a. nie może stanowić samo wydanie decyzji przez organ I. instancji, po jej przedstawieniu organowi odwoławczemu, który następnie zwrócił akta organowi I. instancji. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., swoją decyzję z dnia [...] marca 2006 r., którą ponownie odmówiono stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z 1983 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska podniósł, iż brak było przesłanek dla uznania jakoby decyzja z 1983 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, iż przy wydaniu tej decyzji nie naruszono w sposób rażący art. 132 K.p.a. Z akt sprawy nie wynika aby organy państwowe, którym doręczono decyzje, występowały w postępowaniu administracyjnym jako jego strony. Skoro organy te nie miały własnego interesu prawnego w postępowaniu nie była wymagana ich zgoda na zmianę decyzji. Wskazano, iż rażącego naruszenia art. 132 K.p.a. nie stanowi wydanie orzeczenia przez organ I. instancji po zwrocie akt przez organ odwoławczy. Ponieważ nie zachowała się dokumentacja związana z wydaniem niniejszej decyzji nie możliwe jest ustalenie przyczyn przyjęcia takiej procedury. W kontekście ewentualnego rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji z 1983 r. wskazano także, iż w ocenie organu składowisko fosfogipsu nie stanowi obecnie zagrożenia dla środowiska i nie jest źródłem uciążliwości, co mają potwierdzać powołane w uzasadnieniu decyzji opracowania i ekspertyzy. Wskazano, iż wydając pozwolenie wodnoprawne nie naruszono art. 53 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo wodne z 1974 r. Z kolei przywoływany we wniosku o powtórne rozpatrzenie sprawy przepis art. 82 ustawy – Prawo wodne nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W utrzymanym w mocy zaskarżoną decyzją orzeczeniu z dnia [...] marca 2006 r., odnosząc się do wytycznych zawartych w wyroku sygn. akt IV SA 3070/03, wyjaśniono, iż podmioty wymienione w rozdzielniku decyzji z 1982 r., poza G., nie były stronami w sprawie. W szczególności jak ustalono, Gmina P. nie miała nieruchomości w sąsiedztwie składowiska (odnośnie doręczenia decyzji Naczelnikowi Gminy P.). Z kolei składowisko leży poza granicami Miasta G. (odnośnie doręczenia decyzji Prezydentowi Miasta G.). Stronami w sprawie nie były także wymienione w rozdzielniku Zarząd Gospodarki Przestrzennej i Wydział Ochrony Środowiska, jako jednostki funkcjonujące w strukturze urzędu wydającego decyzję. Odnośnie uchylenia decyzją z 1983 r. pozwolenia wodnoprawnego z 1972 roku, wskazano, iż miało to bezpośredni związek z przedmiotem orzekania w decyzji z 1982 roku. Decyzją tą odmówiono zgody na składowanie fosfogipsów na warunkach innych niż wynikające z pozwolenia z 1972 roku, nie modyfikowano więc nią warunków tego pozwolenia. Uwzględnienie w decyzji z 1983 roku wniosku strony o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie fosfogipsów, wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego drugiej decyzji w tym samym przedmiocie. Odnosząc się do kwestii nie określenia w pozwoleniu wodnoprawnym terminu jego obowiązywania wskazano, iż uchybienie w tym zakresie nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem wadliwość decyzji w tym zakresie może być wyeliminowana w drodze wydania decyzji na zasadzie art. 161 K.p.a., gdy zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie. W skardze na powyższą decyzję, B. P. podniósł, iż organ nie odniósł się do zarzutu, iż decyzja z 1983 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie uzyskano zgody wszystkich stron postępowania. Zarzucono, iż organ administracji nie uwzględnił wytycznych zawartych w wyroku sygn. akt IV SA 3070/03 i wyrażonych poglądów prawnych, nie uznając państwowych jednostek organizacyjnych jako strony w sprawie. Wskazano także, iż nie wyjaśniono właściwie kwestii uchylenia decyzją z 1983 roku pozwolenia wodnoprawnego z 1972 r. Wyjaśnieniem takim nie może być wskazanie, iż w obrocie prawnym nie mogą pozostawać dwa rozstrzygnięcia w tym samym przedmiocie. W skardze także polemizowano ze stanowiskiem Ministra, iż składowisko nie jest aktualnie szkodliwe dla środowiska. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko Ministra Środowiska zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym (k. 28-30) zakwestionowano prawidłowość udzielania odpowiedzi na skargę przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Podniesiono, iż nie określenie czasu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego stanowi rażące naruszenie prawa i jest nie przypadkowe, gdyż decyzja ta stanowi jedyny dokument legalizujący składowisko. Zdaniem skarżącego możliwość uchylenia decyzji, w trybie art. 161 K.p.a., nie wyklucza możliwości stwierdzenia jej nieważności. Podniesiono, iż nie wyjaśniono przyczyn, dla których decyzje były doręczane państwowym jednostkom organizacyjnym, przy czym stwierdzono, iż Naczelnik Gminy w P. z całą pewnością zarządzał państwowymi nieruchomościami w pobliżu składowiska, skąd wynikał jego interes prawny do uczestniczenia w sprawie. Na potwierdzenie tego poglądu nie przywołano żadnych faktów. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne było uchylenie pozwolenia wodnoprawnego z 1972 roku z pominięciem trybu art. 155 K.p.a. W ocenie skarżącego o rażącym naruszeniu prawa przesądzało także zastosowanie trybu art. 132 K.p.a. po przekazaniu akt organowi odwoławczemu oraz pominięcie stron w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd oddalił skargę gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy określone rozstrzygniecie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania nie jest natomiast powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną, a w szczególności nie jest konieczne dokonywanie w tym celu ustaleń faktycznych. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek Skarżącego było ustalenie czy decyzja, w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na składowanie fosfogipsów z 1983 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji trzeba mieć na względzie następujące uwarunkowania. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dotyczy to również przesłanki stwierdzenia nieważności, jaką jest rażące naruszenie prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki stwierdzenia nieważności jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi faktami. Z kolei, nawet stwierdzenie oczywistego naruszenia określonego przepisu nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, gdy nie można uznać, że decyzja wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. W rozpatrywanej sprawie, jak trafnie ocenił to organ orzekający nie ustalono aby przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności występowały. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż o rażącym naruszeniu prawa, w kontekście wydania decyzji z 1983 roku, nie może przesądzać ani ewentualne pominięcie stron w postępowaniu, jakimi mogli być właściciele przyległych nieruchomości ani fakt wydania decyzji na zasadzie art. 132 K.p.a. po przekazaniu akt organowi odwoławczemu a następnie ich zwróceniu organowi I. instancji (kwestie podniesione w piśmie procesowym k–29). Wniosek taki wynika wprost z treści uzasadnienia wyroku sygn. akt IV SA 3070/03, a ocena w nim wyrażona jest wiążąca dla orzekającego organu administracji i Sądu w niniejszej sprawia, w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), przy czym nota bene Sąd w obecnym składzie w pełni podziela wyrażone wcześniej stanowisko w tej kwestii. Organ orzekając w niniejszej sprawie, odnosząc się do wytycznych zawartych w wyroku sygn. akt IV SA 3070/03, przeprowadził analizę stanu formalnego i faktycznego w kontekście ustalenia, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przekonywujące i logiczne są wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2006 r., iż państwowe jednostki organizacyjne, którym doręczono decyzje nie miały własnego interesu prawnego w sprawie. Przede wszystkim interesu takiego nie mogły mieć jednostki organizacyjne urzędu wydającego decyzje. W trakcie postępowania nie ujawniono także aby interes taki miał prezydent Miasta G., skoro składowisko nie było zlokalizowane na terenie miasta. Brak było też przesłanek do twierdzenia, iż interes taki miał Naczelnik Gminy P., skoro ani Minister ani Skarżący nie dysponują dowodami, które choćby uprawdopobniały, iż zarządzał on majątkiem państwowym na terenach w strefie oddziaływania wysypiska, co w świetle art. 7 i 77 K.p.a. obligowałoby organ do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. Należy podkreślić, iż nawet w piśmie procesowym (k. 29), skierowanym już po zakończeniu postępowania, strona skarżąca nie wskazała konkretnych okoliczności, z których możnaby wywodzić interes prawny Naczelnika Gminy P. do udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 1983 roku. W tej sytuacji trafna jest konkluzja, iż powodem umieszczenia państwowych jednostek organizacyjnych w rozdzielniku decyzji z 1982 roku (a następnie decyzji z 1983 roku), była chęć powiadomienia ich o treści rozstrzygnięcia, w kontekście realizowania przez te organy określonych zadań o charakterze władczym w celu ich koordynacji (współpraca organów administracji przy wykonywaniu zadań). Organy te nie miały więc własnego interesu prawnego (art. 28 K.p.a.), co do wyniku sprawy, choć mogły być faktycznie zainteresowane jej rozstrzygnięciem w kontekście realizowanych zadań publicznych. Wobec powyższych okoliczności nie można podzielić zarzutów skargi, iż organ nie uwzględnił wytycznych zawartych w wyroku sygn. akt IV SA 3070/03 lub wręcz orzekł w sprzeczności z nimi. W szczególności z zawartych w wyroku wytycznych nie wynikało, aby w ocenie Sądu instytucje państwowe, którym doręczono decyzje, były stronami w sprawie. Kwestia ta miała zostać rozważona przez organ orzekający w sprawie, co we właściwym zakresie nastąpiło. Odwołując się do wskazań zawartych w wyroku sygn. akt IV SA 3070/03, organ rozważył również ewentualność naruszenia art. 132 K.p.a., w kontekście tożsamości orzekania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z 1982 i 1983 roku. Trafnie oceniono, iż faktycznie przedmiotem obu rozstrzygnięć jest ewentualne dopuszczenie składowania fosfogipsów w innych warunkach niż wynikało to z pozwolenia wodnoprawnego z 1972 roku. Trafna jest więc także konkluzja organu orzekającego, iż uwzględnienie wniosku G. o wyrażenie zgody na składowanie odpadów do wysokości 41 m. wymagało wyeliminowania z obrotu pozwolenia wodnoprawnego z 1972 roku. Jak wynika z treści tego dokumentu, pozwolenie dotyczyło składowania fosfogipsu, przy czym w uzasadnieniu decyzji określono faktycznie warunki tego składowania m.in. wysokość hałdy – 15 m. (patrz str. 2, wiersz 4 odpisu decyzji w aktach sprawy). Zawarcie określonych warunków w uzasadnieniu nie zaś w sentencji decyzji nie przesądzało iż nie stanowiły one jej integralnej części i nie wiązały strony. Zresztą jako wiążące wymagania musiały być rozumiane także przez adresata decyzji skoro Zakłady wystąpiły o zmianę warunków składowania fosfogipsów (podniesienie rzędnej). Nie można także przyjąć aby rozstrzygnięcie, mocą którego uchylono dotychczasowe pozwolenie, naruszało interes strony postępowania, skoro sama wnosiła o ustalenie nowych warunków. Nie można także pominąć, iż podstawą uchylenia ostatecznej decyzji – pozwolenia wodnoprawnego – mógł być w rozpatrywanym przypadku art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo wodne z 1974 r. choćby wniosek w tym zakresie nie był wprost sformułowany, skoro rozstrzygnięcie było generalnie zgodne z interesem zainteresowanej strony. Natomiast ewentualne pominięcie stron postępowania, które w ogóle w nim nie brały udziału (właściciel sąsiednich nieruchomości) nie może stanowić, jak wskazano wcześniej, rażącego naruszenia prawa. Ewentualne nie przywołanie regulacji normatywnej w podstawie prawnej decyzji pozostaje bez znaczenia, w kontekście oceny, czy dotknięta jest nieważnością w związku z rażącym naruszeniem prawa. Nie trafny jest w tym kontekście argument skargi, iż w sprawie musiałby znaleźć zastosowanie art. 155 K.p.a. W tej sytuacji konstatacja organu, iż uchylenie decyzją z 1983 roku ostatecznej decyzji - pozwolenia wodnoprawnego z 1972 roku - nie może być traktowane, jako rażące naruszenie prawa, choć w podstawie prawnej decyzji z 1983 roku nie przywołano bezpośrednio podstawy orzekania w tym zakresie, a orzekanie w dwu przedmiotach (udzielenie pozwolenia wodnoprawnego i uchylenie dotychczasowego) nie znajduje bezpośrednio podstawy w przepisach K.p.a., jest trafna. Jedynie na marginesie można zauważyć, iż wydanie orzeczenia w przedmiocie pozwolenia z 1972 roku łącznie z orzekaniem w przedmiocie nowego wniosku nie naruszyło w sposób rażący, odnośnie orzekania o pozwoleniu z 1972 roku, zasady dwuinstancyjności postępowania (patrz art. 132 § 3 K.p.a.). W cenie Sądu, trafnie organ administracji uznał, iż o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego nie może przesądzać samo nie określenie czasu jej ważności. Wyłącznie nie określenie wymaganego czasu ważności pozwolenia nie stanowi wady wykluczającej możliwość pozostawania takiego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym w praworządnym państwie w sytuacji, gdy jego przedmiotem jest składowanie odpadów w określonym miejscu pod pewnymi warunkami (np. określenie rzędnej składowania) w kontekście ochrony wód. W porządku prawnym, na dzień wydania rozstrzygnięcia brak było przepisów, które wykluczałyby możliwość bezterminowego składowania odpadów, stąd wydanie ułomnej z punktu widzenia wymogów formalnych decyzji (patrz art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo wodne z 1974 roku) nie powoduje jej nieważności, w kontekście prawidłowo dokonanej oceny skutków jej pozostawania w obrocie. Jak trafnie wskazał organ administracji w przypadkach szczególnych decyzja taka może być wyeliminowana na zasadach określonych w art. 161 K.p.a. Nie możną przy tym podzielić poglądu prezentowanego w piśmie procesowym (k. 29), jakoby możliwość uchylenia decyzji w trybie art. 161 K.p.a. nie wyłączała możliwości stwierdzenia jej nieważności. Instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy sytuacji gdy, z uwagi na określoną wadliwość, decyzja nie może być uznana za skutecznie wydaną, co potwierdza się odnośnym orzeczeniem administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności (skutki orzeczenia o nieważności obejmują okres wsteczny do wydania wadliwej decyzji). Wskazana sytuacja wyklucza możliwość uchylenia decyzji dotkniętej wadą nieważności na zasadzie art. 161 K.p.a. Tryb wskazany w art. 161 k.p.a. może znaleźć zastosowanie jedynie w stosunku do decyzji, które nie są dotknięte wadą nieważności. Bez znaczenia w sprawie oceny stopnia naruszenia prawa, w kontekście nie ustalenia terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 1983 roku, są podniesione w piśmie procesowym okoliczności, iż przedmiotowa decyzja jest jedyną legalizującą gromadzenie odpadów. Należy mieć na uwadze, iż uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego oznacza jedynie uprawnienie podejmowania określonych działań w kontekście ochrony wód i nie przesądza samodzielnie o tym, czy prowadzone działania są legalne z punktu widzenia innych wymagań wynikających z aktualnych regulacji materialnoprawnych dotyczących np. procedur budowlanych (uzyskanie pozwolenia na budowę itp.) czy ochrony środowiska (decyzje związane z reglamentacja gospodarki odpadami). Poza oceną Sądu pozostały kwestie związane z aktualną uciążliwością składowiska. Zagadnienie to, w kontekście oceny ewentualnej wadliwości decyzji z 1983 roku, jest bez znaczenia. W tej sytuacji ustosunkowanie się do niej w zaskarżonej decyzji stanowi uchybienie wymaganiu art. 107 § 3 K.p.a., w kontekście obowiązku odniesienia wyłącznie do spaw istotnych z punktu widzenia orzekania. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie mogło jednak mieć wpływu na wynik sprawy, a więc jego stwierdzenie przez Sąd nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji (a contrario art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Odnosząc się do zarzutu zajmowania stanowiska w sprawie przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej należy wskazać, iż wynika to z treści art. 218a ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Ponieważ organ orzekając w sprawie trafnie ustalił, iż brak jest przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z 1983 roku, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy stwierdzenia jej nieważności nie narusza prawa. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.